黑龙江省伊春市村级债务成因及化解对策

王晓莺，赵 锐

（1.大庆市国有资产经营有限公司，黑龙江大庆 163000；2.伊春市农业委员会，黑龙江伊春 153000）

当前，村级债务在我国已成为一个具有普遍性的问题，其数量增长过快，严重超出村级自身的承受能力。黑龙江省伊春市作为一个国有林区，在大林业小农业的客观环境中，农村经济的基础较为薄弱，村级债务问题较为严重，应当引起重视。

一、伊春市村级债务状况分析

（一）负债面广，数额较高

全市所辖的19个乡镇205个行政村中，191个村有债务，负债面高达93%。乡镇平均负债175.8万元，村均负债达到26.4万元。负债最高的乡镇铁力市双丰镇已达887.6万元，负债最高的行政村铁力市朗乡镇迎春村达到368.8万元。据学者研究，我国东部沿海发达地区，村均负债水平为48万元，中部地区村均负债水平为19万元，西部地区村均负债水平为5万元。相比之下，地处中国东北末端，伊春市经济发展水平不及中部地区，如此负债水平，已呈过高状态。

（二）债务增长快，化解慢

2000年底伊春市村级债务总额为4525.9万元，到2005年末，债务总额达到5846.4万元，五年间年均增长265.3万元，而2005-2014年9年间总共化解债务427.9万元，年均不足50万元，在增长快，化解慢的情况下，到2014年，伊春市村级债务总额比2000年增加了近900万元。

（三）逾期情况严重，远期债务化解迟缓

据伊春市农经部门一项关于全市2005-2009年村级债务情况调查的数据显示，全市现存债务均为逾期债务，且超出偿还期限时间较长。以2005年为例，2000年以前的逾期债务占全部债务的比重达到72.1%，2001至本年末债务占全部债务的27.9%；到2009年，这一比例变为81.7%和18.3%。同时，在此期间，化解的主要是2001年以后产生的债务，2000年以前的债务化解比例仅占全部化解数量的1.9%，而大部分农村高息借款都是2000年以前发生的，这对整体债务防控工作较为不利。

（四）收入趋于单一，偿债能力弱化

伊春市属于经济欠发达地区，在这样的大环境下，大多数村缺乏经济增长因素，特别是税费改革后，取消了农业“三提五统”，村级收入来源日趋单一，加之村级经济基础相对薄弱，收支缺口进一步增大。全市没有任何经营性收入的村占80%，多数村依靠国家拨付的转移支付资金，维持基本运转尚捉襟见肘，部分村甚至出现收不抵支的情况，偿债能力不断弱化。

二、伊春市村级债务成因分析

（一）脱离实际办企业催生债务

20世纪80年代，国家号召以东部沿海集体经济发达地区为榜样，创办乡村企业来发展壮大集体经济，在此背景下，伊春市也一度催生了大量的村办企业，但是由于没有对市场需求和投入产出进行深入调查研究，技术设计起点低，各村企业发展方向趋同，加之资金、人才、技术、信息等经营要素的缺乏，导致产品缺乏竞争力，销路不畅，在市场大潮的冲击下，有的亏损倒闭，有的项目甚至还没建成就下马，场房、设备逐渐流失，巨额投资无法收回，形成了大量的不良债务。全市14个县区190多个行政村因当时兴办企业而背上债务，这其中既包括村级直接举债兴办企业形成的债务，也包括村为村级企业贷款提供担保形成的债务，据统计，目前伊春市因此形成的债务余额仍超过500万元，给本来包袱很重的村级组织带来了更加沉重的负担。

（二）应付达标升级活动孵化债务

从国家到地方开展的“普九”教育、文明村建设、计划生育、村村通工程、农村人畜饮水工程等达标活动，层层签订责任状，一直签到村级，而这些达标活动都需要大量的资金投入，在各级公共财政投入不到位，村里又没有足够资金的情况下，除了向银行和个人举债抬款外，还拖欠了施工单位大量的工程款。据调查，当时伊春市为完成“普九”教育任务，205个行政村均不同程度地发生了债务，债务总额超过1500万元，近几年，经过国家大力奖补推进化解，目前仍存有257.7万元的余额，此外，为完成村容村貌整治、村村通、饮水工程等达标升级活动，全市形成的村级债务超过600万元。

（三）垫缴税费堆积债务

伊春市垫缴税费形成的债务主要发生在税费改革以前，当时，“三提五统”是乡村运转的主要财源，税费征收与计划生育、社会治安管理等三项工作构成了当时村级组织的主要工作内容，而且由于不同因素的影响，导致税费征缴过程比较困难，主要包括以下几种情况：一是少数“难缠户”造成的负面影响。这部分人群有经济能力，却以各种理由拒不履行义务，多年不上缴。二是部分“不归户”导致的征缴障碍。这些人长年在外打工，而且当时的通讯技术还不够发达，因此成为了征缴的难点。三是个别“特困户”形成的缴收缺口。这部分农户确属无力上缴的群体，而且在各个行政村不同程度地存在，客观上导致收缴任务难以全额完成。四是工作方式方法引发的问题。有的村班子工作力度不够，宣传工作不到位，致使拒交税费的情况时有发生。尽管存在上述各种困难，但上级部门要求村里一分不少的定额上缴,所以，为了按时完成征收任务，全市村组干部普遍采取通过信用社、其他经济组织、个人等各种渠道进行借贷的方式，来完成上缴任务，从而形成了农户欠村集体，村集体欠外债的状况。这类因借款垫交税费形成的债务，年复一年，不断堆积，持续增长。据统计，目前伊春市因此形成的债务余额为327.0万元。

过于繁重的村级债务，导致当前伊春市村级财源日趋枯竭，公共服务能力持续下降，信用危机不断升级。因此，村级债务必须采取有效措施加以化解。

三、伊春市村级债务的化解对策

（一）提高认识，加强宣传，形成化债整体合力

各级党委政府要把化债工作摆上重要日程，成立化债工作领导小组，明确化债工作的指导思想、目标任务，并对此实行目标管理，严格奖惩，确保债务化解工作抓出成效。同时搞好部门配合、协同作战，农业、财政、金融、审计等部门，要各司其职，充分发挥部门职能，加强工作上的沟通配合，与群众一道形成促进债务化解的强大合力。

（二）区分债务形成责任，落实偿债主体

分清债务形成责任是确定偿债主体的基础，为此，要科学界定责任，分类确定偿债主体。从伊春市当前债务的主要成因划分，可分为以下四类：1.政府担责。这类情形主要是指由上级政府职能转嫁，以及体制性、政策性原因导致的债务，应由中央和省级财政按对应责任，确定承担偿还的比例。2.企业担责。这类情形主要是指由村办企业转嫁给村集体的债务，应按照村企分开的原则，将相关债务从村集体中剥离，由企业对相应的债权人负责清偿。对于企业能够正常运转的，由企业与债权人协商制定还款协议；对于企业虽然存在但严重亏损，濒临倒闭的，可通过科学评估，拍卖、转让企业资产，获得偿债资金；对于已经倒闭的企业，可参照《企业法》、《破产法》的相关规定进行处理。3.村民集体担责。这类情形主要是指不属于公共财政覆盖的范围，由于特殊的村情、民情需要，由全体村民共同通过举债决议，债务用途惠及全村群众的事项所形成的债务。此类债务应在开展村务公开工作中,讲清债务形成原因和集体无力偿还的现状,积极发动群众实行“民主理债”，动员群众分年消化这类因兴办特殊公共事业形成的债务。4.村组干部担责。这类情形主要是指未经村民大会核准，而是村组干部私自做主举借形成的债务。对于此类债务，可遵循“谁举债、谁负责”的原则，通过查看相应的原始凭证，明确债务偿还责任人。

（三）多措并举，全力开展债务消减

1.大力开展债权清收，有效缩减债务规模

伊春市当前村级债务总额5418.5万元，而债权总额4442.6万元，因此有效清收债权，是化解债务的主要力量之一。在全市村级现有债权中，大多数为垫交税费、欠缴利润等应收款项，不会产生利息收入，其中，农户欠款就达2947.3万元；而债务多数是由借款构成，有利息费用衍生，致使债务增加。因此，要区分不同情况，综合运用经济、法律、行政等多种手段，加大债权清收力度。

2.努力拓宽村级财源，提高化债能力

（1）盘活村级集体资产、资源。一是启用未被利用的资产资源。一些村组集体缺乏经营理念，对闲置的场房、机械、池沼、荒地、山林等资产资源，未能有效发挥其经济潜能。对此类情况，应由乡镇农经部门及时予以指导，组织开展资产资源的招标、出租、发包、拍卖，使闲置资产的经营权、使用权等快速发挥出增收作用，促进集体债务化解。二是纠正被违规占用或发包的资产资源。一方面要依法撤销违规发包拍卖合同，相应的经济责任和民事责任由违规干部承担；另一方面，要全面建立村级资产管控体系，对村级资产、资源、资金形成“三资”管理台账，规范发包、拍卖程序，堵塞管理漏洞，实现阳光操作，确保资产保值增值，提升村级整体经济实力。

（2）增加服务性收入。紧抓当前中央扶持发展新型农业经营主体的重要机遇，结合当地特点，围绕农民产前、产中、产后的不同需求，组建发展合作社、协会等各类服务性组织，提供购销、技术、信息、加工、机耕、晾晒等各类服务，既解决了农民的实际困难，也通过适当收取服务费用，增加村集体的收入。

（3）依托转型培植村级产业基础。当前伊春市正处在经济转型的重要时期，农业和森工多种经营被提升到全市经济发展支撑产业的战略高度，数千万公顷的“绿色银行”被注入新的活力，“3+x”（“3”为森林食品北药业、矿产开发及冶金建材业、生态旅游业三大引擎产业，“x”为木材精深加工业、新型装备制造业、纺织业、清洁能源业等主导产业）产业发展战略稳步实施，“七带一谷”等农业项目建设实现纵深推进，为农村经济发展提供了广阔的舞台，村级要紧抓这一有利契机，扭转原本资源禀赋带来的不利，加快与企业联姻，因地制宜地培植形成不同类型的产业基地、生产车间，搭上全市经济发展的快车道。

[1]王顺利.浅谈村级债务的成因与对策[J].才智，2011(3):272.

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