对欠发达地区农村土地承包经营权流转的思考

○杨宗 杨慧敏

（中共大理州委党校 云南 大理 671000）

对欠发达地区农村土地承包经营权流转的思考

○杨宗 杨慧敏

（中共大理州委党校 云南 大理 671000）

推进农村土地承包经营权流转、发展农业适度规模经营，是农村经济发展的必然结果；做好土地流转工作，是关系到保障农民权益、促进农业发展、稳定农村大局的大事。只有坚持“自愿、依法、有偿”的原则，积极引导规范农村土地承包经营权流转，保证农村土地流转健康有序进行，才能为促进社会和谐稳定、促进农村经济平稳较快发展、促进社会主义新农村建设营造良好的社会环境。

欠发达地区 农村土地承包经营权流转 思考

完善土地制度和土地市场可谓是现阶段农村改革的核心问题之一，完善农村土地制度和土地市场的重要内容之一即是农村土地流转制度。进一步改革和完善农村土地流转制度，使土地资源得到合理配置，已成为我国农村土地制度改革的必然选择。

土地流转的概念有广义和狭义之分。广义的土地流转一般是指农村集体所有制土地全部或部分地从一个主体转移给其他主体的行为，它包含所有权和使用权两方面的流转。狭义的土地流转单指土地使用权流转，其包含土地承包经营权流转、农村建设用地流转等内容，本文仅限于农村土地承包经营权流转（以下简称“土地流转”）。

一、加快欠发达地区农村土地流转的重要意义

1、实施土地流转是实现规模经营的前提条件

欠发达地区多数是农业县，在农村集体承包土地经营中普遍存在分散经营与规模经营并存，以分散经营为主，分散生产经营方式粗放，农业基础设施薄弱，物质装备落后，科技贡献率不高，农业规模化、集约化经营矛盾突出等问题。这些问题严重制约了农业现代化的推进。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要依法保障农民对土地的占有、使用、受益等权利。按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，从而实现小生产与大市场的有效衔接，达到区域化布局、专业化生产、一体化经营的目的，只有正确引导和促进农村土地流转，进一步优化资源配置，才能加快传统农业向现代农业转变。

2、实施土地流转是实现农业增效、农民增收的重要途径

农村集体土地承包到户经营30年多年来，农民对土地的依赖程度正在不断下降，少部分农村甚至出现土地撂荒现象。允许土地流转是为了满足农民之间的需要，为了鼓励农民以多种形式创收，是深入改革发展的必由之路。实践证明，土地流转引导服务到位，农村土地实现适度规模经营，农业富余劳动力充分转移就业，土地的比较效益就明显，农业农村经济发展得就快。

3、实施土地流转是提高农产品市场竞争能力的必然选择

由于土地小规模经营的局限性，致使其难以生产出优质农产品，进而导致农产品自身市场竞争能力弱化。有序推进农村土地流转，是转变农业发展方式的工作创新，是有效解决“三农”问题的重要手段，通过有序流转农村土地承包经营权，建立“市场互动、产业互补，工业带动、共同发展”的机制，能够进一步统筹工业和农业发展，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用，有效促进农民增收。

4、实施土地流转是统筹城乡发展的客观需要

2011年城镇人口数量首次超过农村，2013年，全国农民工近3亿人。随着农村大量青壮年进城务工，农村劳动力转移步伐不断加快，农业劳动力结构性不足问题变得日益突出。可以预见，随着城镇化建设的稳步推进，农村人口还会继续减少，农村劳动力断层矛盾也将更为突出，因此，维护农民合法权益，创新农村土地经营制度，搞活农村土地流转，加快推进城乡基本公共服务均等化，加快构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系已成为统筹城乡发展的客观需要。

二、当前欠发达地区农村土地流转的主要形式和特点

当前农村土地的流转形式主要有转包、出租、互换、转让、入股五种。土地流转呈现出以流入农户为主、流转用途以农业生产为主、流转期限普遍较短、农户间自主自发自愿流转占主流、流转书面合同签订率较低等特点。

三、欠发达地区土地流转存在的主要问题

1、土地流转不上规模

从当前土地流转的情况看，自发流转土地规模普遍较小。由于统一规范的土地流转市场尚未形成、中介组织缺少、信息传播渠道不畅等，土地供求双方对接难，土地资源配置效率低等问题普遍存在，一方面影响了农村土地在更大范围内和更高层次上进行流转，另一方面也影响了土地流转的速度、规模和效益。

2、土地流转行为不规范

由于土地流转还处于探索阶段，土地流转服务管理工作仍然较为滞后，导致农民自行流转、口头协议、书面协议内容不规范、双方约定不明等问题仍然较为突出。从已签订的书面合同看，大部分合同对流转双方的权利义务及违约责任、承包土地上附着物处置、有关赔偿条款等缺乏明确规定，双方利益及合法权益难以获得法律保护。

3、服务体系不健全

虽然大多数地区已成立农村承包土地经营权流转领导组、农村承包土地经营纠纷调解仲裁委员会等组织领导机构，但是土地流转机构和服务组织尚未建立健全，土地流转信息传播渠道不畅、流转价格确定缺乏科学依据、土地供求双方对接难等问题仍然较为突出，统一规范的土地流转市场尚未形成。

4、政策措施不完善

比如相关法规只鼓励开展土地流转，但与之密切相关的支撑政策措施不明晰，导致农村土地不能折资作为资本金等问题长期得不到解决，经营权流转受到限制。又如，流转风险防范机制、对流转双方的激励和约束机制、流转纠纷的调解仲裁机制等一系列农村土地流转机制尚不完善，政府在农村土地流转管理中的职能仍然不够明确，在实际操作中存在无章可循、无法可依、管理和服务难以到位等诸多问题。

四、促进欠发达地区农村土地合理流转的对策探析

实践证明，农村土地狭小且分散的“细碎化”状况，不仅不利于现代科学技术与较大型物质技术装备的运用，也不利于传统小农生产方式向现代农业企业化经营管理方式的转变，不利于农业专业化与社会化分工水平的提升，不利于与现代农业生产服务体系的发展与农业生产结构的调整。促进农村土地的合理流转，理应成为加速改造传统农业、发展现代农业、确保粮食安全和加速工业化、城镇化的战略选择。

1、加快农村富余劳动力转移

农村富余劳动力转移与土地流转之间存在着直接的联系：一方面农村劳动力转移推动土地流转，并对土地流转提出了更高的要求；另一方面农村土地流转影响着农村劳动力的顺利转移。鉴于大中型城市在发展空间上的制约，加快城镇化应是今后农村劳动力转移的主要途径；同时，城镇化离不开现代产业的发展，在培育城镇产业的过程中，应做大做强工业企业和大力发展劳动密集型产业，加大项目建设力度，扩张企业规模，增加就业岗位，并采取优惠政策鼓励企业更多地吸纳当地农村劳动力；应大力发展餐饮娱乐、物流配送、旅游服务、产品推介等新型服务业，引导城郊乡镇、中心集镇附近以及旅游景点沿线的农民率先从土地上脱离出来。应建立城乡统一的就业制度和劳动力市场，健全劳务协作机制和信息网络，建立长期稳定的劳务输出基地，切实保障农民工的合法权益，引导更多农民在输转过程中实现劳务移民；应努力做大、做强、做优二三产业，增强二三产业对农村劳动力的吸纳能力，通过加快农村劳动力彻底转移增加流转土地的供给规模，促进农村劳动力转移与土地流转良性互动。

2、加速城镇化进程

加快城镇化进程，统筹城乡发展是全面建成小康社会的重要组成部分。不难看到，城乡分割的二元户籍制度造成城乡二元劳动力市场成为农村劳动力转移难以跨越的鸿沟，当前迫在眉睫的任务是要加速城镇化进程，加快户籍制度改革，千方百计使农业转移人口转变为城镇居民，放宽城镇户籍准入条件，包括放宽迁移落户条件、放宽投靠落户范围、放宽农村人口落户条件，方便各类农民自由、自愿地将户口迁移到城镇。应坚持“突出重点、有序流动，综合配套、统筹推进，立足实际、积极稳妥，整合资源、形成合力”的原则，建立“农转城”人口住房保障机制、就业创业扶持机制、教育保障机制，落实“农转城”人口医疗及养老保险政策，稳定“农转城”人口计划生育政策，完善“农转城”人口基本公共服务，让进入城镇的“农转城”人口与城镇居民享受同等的政策待遇。同时完善相关配套政策，为“农转城”户口在过渡期内保留一定的优惠待遇，如在一定时期内，进城落户农民可兼有市民和农民两种身份，可保留农村土地承包经营权、宅基地及住房使用权、林地承包权和林木所有权、原户籍地计划生育政策、参与原农村集体经济组织资产分红权等权益，同时享受城市的城镇住房、社保、医疗、就业、教育等保障权益。

3、建立多层次的农村社会保障制度

当前，土地仍是经济欠发达地区农村群众最可靠的基本生活保障，只有尽可能地剥离依附于土地之上的社会保障功能，才能为农村土地流转提供有力的制度保障。社会保障制度的不健全，直接导致农民缺乏离开土地的信心和抵御适应市场风险的能力，严重阻碍农村土地市场发育的进程。因此，进一步健全完善社会保障体系，尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保对接显得尤为重要。在加快土地流转和推进城镇化进程中，应着力抓好农村医疗生育保障、养老保障、最低生活保障、失地保障等多层面的农村保障体系建设工作，逐步将农民的生活和就业保障由依靠土地转向依靠社会保障，最终实现城乡社会保障制度一体化，通过建立城乡一体的社会保障体系，让农民从根本上消除放弃土地承包的后顾之忧，使得流转出土地的农民能够真正离开土地，从而促进土地流转。

4、规范土地流转操作管理

（1）保障土地流转行为规范、有序。在众多经济欠发达地区，土地依然是大部分农民赖以生存的根本，盲目推进土地流转极有可能严重损伤农民利益，从而衍生新的不稳定因素。因此，开展土地流转工作应严格遵循法律和政策规定，应坚决避免地方政府过度使用行政手段、违背农民意愿“强制性”流转土地等行为发生。探索建立健全土地承包经营权流转市场应在法律政策允许的范围内进行，超越现行法律政策规定的试验应依法审批、严格管理。要完善农村土地突出问题专项治理工作机制，重点纠正和查处严重侵害农民土地承包权益和非法改变流转土地农业用途等问题。

（2）保障流转程序合法、有效。一要强化宏观指导。要坚持“依法、自愿、有偿”原则，严格执行农村土地承包法律政策，切实维护农民土地承包权益和流转主体地位。要制定土地利用总体规划，控制好土地流转总量、结构和动态平衡，引导土地流向主导产业、专业大户；要积极引导同村同组农户以互换形式加快土地集中，改变土地布局过小、过散、过乱的问题，切实提高耕种效率；要优先鼓励农业产业化龙头企业、种养大户受让农户流出的土地，进行农业产业规模化经营开发，发展高原特色生态农业，不断提高流转土地的产出率；要坚持“政府引导、市场主导”原则，发挥市场在土地资源配置中的主导作用，强化政府政策激励、有效服务、规范管理，积极培育和完善土地流转市场，加强对土地流出和受让农户的引导，增加土地流转双方的收益。

二要规范流转合同。以实施流转合同制和备案制为重点，全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序。流转期限在一年以上的，原则上都应签订统一规范的书面格式合同，合同内容须经流转双方平等协商，签字认可。采取互换、转让方式流转土地承包经营权的，由流转双方协商签订流转合同，及时到农村土地承包经营权流转服务中心登记备案，并办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。采取股份合作方式流转土地承包经营权的，由承包户与股份合作社或受让方协商签订流转合同。

（3）要规范档案管理。有关职能部门要加强流转双方合同的订立、审查、鉴定、仲裁以及纠纷调处、档案管理等工作，农村土地承包经营权流转服务中心要为流转双方提供可靠的法律服务，建立完备的土地承包经营权流转档案，防止农村土地承包关系发生嬗变，确保土地流转有法可依、有章可循、有档可查。

5、健全服务体系

（1）加强政策指导。土地流转涉及面广、政策法规性强，关系到广大农民、经营者的切身利益和农村的改革发展稳定大局。各级职能部门应配备专门人员开展流转管理和服务工作，建立健全工作责任制和经常化、制度化、规范化的工作机制，把流转管理和服务的各项工作落到实处。要全面掌握土地流转动态，及时总结交流农民群众在土地流转实践中创造的好形式，注重研究土地流转中的新情况、新问题，加强工作指导，不断提高流转管理和服务工作水平。

（2）要加强宣传引导。相关职能部门要深入学习宣传《农村土地承包法》等法律法规，以此增强贯彻执行法律的自觉性，并按照法律的规定依法决策，依法行政，严格执法。此外，要加强对农民思想的教育和引导，通过周边农村或农户流转土地所产生的效果，讲明土地流转的好处。让广大群众知法守法，学会利用法律维护自身的合法权益。

（3）要主动防范化解流转风险。随着农村土地流转速度不断加快，流转规模逐年扩大，流转大户不断增多，流转风险也随之增多。要通过建立依法流转关系，建立土地流转价格形成机制、建立土地流转扶持机制、建立土地流转利益联结机制、建立土地流转纠纷调处机制来防范和化解农村土地承包经营权流转风险。

（4）要强化监督检查。土地流转工作事关农民的切身利益，相关职能部门应密切配合，各司其职，加强对流转土地经营情况的监管，依法落实流转合同备案、审查登记制度，建立健全流转合同履行监管制度，定期检查流转合同履行情况，规范土地用途和生产行为。应建立土地流转用途情况和生产情况的动态信息库，运用平台系统的预警功能，实行动态监管。

[1]张涵：农村土地流转法律问题探析[J]．发展与社会，2010（9）．

[2]蒋满元：农村土地流转的障碍因素及其解决途径探析[J]．农村经济，2007（3）．

[3]蔡勇志：论加快土地流转制度改革[J]．云南社会科学，2002（3）．

[4]大理州人民政府政研室：大理发展研究报告选编[Z]．2013．

（责任编辑：张琼芳）