海外投资国家申诉机制亟待建立——以柬埔寨塞桑河下游2号水坝投资为例

文|李广兵 李苗苗 供图|李苗苗

海外投资国家申诉机制亟待建立
——以柬埔寨塞桑河下游2号水坝投资为例

Necessity of Establishing National Grievance Mechanism

文|李广兵 李苗苗 供图|李苗苗

柬埔寨境内上丁(Stung Treng)省赛桑河下游，云南澜沧江国际能源有限公司为最大股东的二级水电项目正处于建设阶段，建设工地一派繁忙，工程正如火如荼地进行着。但项目推进的同时，项目所在地的居民却因为不满安置方案等原因，进行了数次抗议活动。

事实上，云南澜沧江国际能源有限公司遇到的问题不是个例，随着走出去的中国企业越来越多，由于种种原因，中国的海外投资也面临着与东道国社区沟通不足、履行社会责任不到位等质疑。若是这些质疑或不满的情绪没能得到由中国政府和企业及时的回应和疏导，有可能形成“中国海外投资不负责任的惯性思维”，甚至演变为针对中国海外投资项目的抗议，这必将损害中国海外投资的可持续性发展，也会损害中国企业甚至国家的对外形象。因此，建立投诉机制，与当地社会积极沟通极有必要。

调查：项目受争议的背后

2014年1月12日，云南澜沧江国际能源有限公司(以下简称“澜沧江公司”)成功收购柬埔寨塞桑河二级水电有限公司51%股权，成为桑河二级水电有限公司最大股东。该项目为BOT形式，合作经营期为40年（不含建设期），首台机组2017年底投产发电。电站规划装机容量40万千瓦，多年平均发电量约19.7亿千瓦时。然而该项目因环境影响评价质量缺陷以及缺乏透明度和问责机制等原因备受争议。受项目影响的社区村民在非政府组织的支持下已进行了一系列的抗议活动，拒绝接受安置补偿方案，还要求关停水坝建设。甚至有两个当地非政府组织准备为受影响社区提起与本案相关的诉讼。

我们通过对中国海外投资法律中关于企业环境保护和社会责任的分析，围绕包括中国企业在内的海外投资企业在本案中的角色，通过对包括柬埔寨受影响社区、位于金边以及其它直接从事本案工作的非政府组织和政府人员、律师的访问，得出以下两个主要的观察结论。

观察1：柬埔寨民众不满外国投资者行为

当问到受访者在本案中角色如何以及对包括中国跨国公司在内的外国投资者的看法时，村民和其它受访者的观点不尽相同。村民们对外国投资者的责任几乎没有想法，但多表示“不喜欢”外国投资者。如水库附近的格巴罗密村（KbalRomeas）的村民抱怨到：“是我们的政府允许外国公司来到我们的土地、摧毁我们的生活，柬埔寨政府应该保护我们的权利，维持我们的生计。”与当地社区的角度不同，来自金边、腊塔纳基里省（Ratanakiri）和上丁省的长期从事与商业-人权领域相关工作的活动家和非政府组织的受访者大多认为，外国投资者也应该对人权侵犯的后果承担责任，并且这些受访者的大多数对包括中国企业在内的外国投资者的表现不满。如位于金边的非政府组织公正的柬埔寨（Equitable Cambodia）负责人说：“考虑到他们不是真的知道在当地社区发生的事情，我不同意外国投资者在一定程度上是无辜的，他们有义务在投资前首先进行环境和社会影响评估。”

这里需要注意的是，在本案中（可能）受影响的社区附近，非政府组织非常活跃，既有长期从事法律培训的非政府组织，也有其他的国际和国内非政府组织不断来到当地进行实地调研。通过社区培训等活动，村民的意识很可能会受到来自非政府组织人员观点的影响。这意味着，当前对包括澜沧江公司在内跨国公司的不满情绪有在柬埔寨（可能）受影响社区村民中蔓延的风险，甚至演变为对中国企业和中国项目的抵触情绪。

观察2：海外投资企业守法情况的调查机制缺位

围绕对跨国公司环保和企业社会责任规范，中国已颁发了一些具有法律约束力和无约束力的海外投资法律法规，主要立法包括商务部于2014年修订的《境外投资管理办法》、2013年商务部和环保部联合发布的《对外投资合作环境保护指南》、国资委颁布的2012年《中央企业境外投资监督管理暂行办法》、2011年《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》及2008年《中央企业资产损失责任追究暂行办法》等。根据上述法规，中国的跨国公司有遵守东道国法律法规的义务；中央国有跨国公司要严格实施可行性研究和尽职调查的义务；鼓励跨国公司建立与当地的沟通机制，并学习国际原则、标准和实践加强环境保护。此外，母企业应当督促其海外子公司或分公司注重环保，尊重当地的风俗习惯，并履行必要的社会责任。

澜沧江公司作为中央企业（中国华能集团）下设子公司（华能澜沧江水电有限公司）的全资子公司，也应具有与国有企业必须履行在海外投资中进行环境尽职调查和充分的可行性研究的强制义务。当澜沧江公司参与塞桑河水电项目，对环评质量差以及缺乏透明度和问责制等的批评出现时，澜沧江公司理应得知这些信息，进而履行义务进行环境尽职调查。

然而实地调研表明，澜沧江公司并未充分履行这一义务，而是在质疑声中不断推进项目建设。此外，受访者认为，澜沧江公司没有履行对大坝可能产生的负面的环境和社会影响以及对移民安置和补偿等问题提供充分信息的义务。来自西关村的村民说：“直到NGO来培训我们才知道水坝可能产生的影响，公司没有和我们讨论过安置补偿问题，他们只是过来这里然后通知我们。”

此外，澜沧江公司并没有设置任何机制与当地人进行沟通。来自金边的非政府组织美国朋友服务委员会主任评论说：“对于一些在柬埔寨的外国投资者，当地社区总是可以通过包括非政府组织在内的多种途径联系到这些投资者和他们的政府，而对中国在柬埔寨的投资，当地社区不知道应该联系谁表达他们的关切。”

在本案中，澜沧江公司是否有真正违背柬埔寨的法律我们不得而知。但根据中国海外投资的相关法律，澜沧江公司并未很好履行环境尽职调查、设立社区沟通机制与借鉴关于履行充分告知等义务。在柬埔寨民众对澜沧江公司行为合法性质疑的情况下，中国政府并无可利用的、与社区进行接触的机制以调查澜沧江公司是否真的存在违法或其他不当行为，以回应非政府组织和村民的质疑。

建议：建立国家申诉机制

海外投资中的申诉机制既可由公司建立也可由国家建立。关于公司层面的申诉机制国际上已经存在一些实践，也被证明是较好的社区沟通机制，但同时也需注意到这种申诉机制的设立和实施因缺少外在约束力，实施效果往往受到限制。

国家申诉机制，即通过国家建立某种机制，以受理受影响社区的申诉、调查企业不法行为、提出解决争端的建议，是一种较为有效的规范跨国企业行为的机制。从现有国际实践来讲，国家申诉机制有多种形态，既包括可以受理东道国社区投诉的各国的人权机构，如泰国的人权委员会即可受理由因泰国海外投资公司实施不法行为的申诉，也包括OECD指引所确定的国家联系点制度（national contact point），即OECD成员国应在其投资地区设立国家联系点以扼制跨国公司可能引起社区争端的不法行为。

增加沟通减少误解

国家申诉机制，一方面可以作为一种社区沟通机制，受理社区申诉，消除东道国社区的误解，缓解其不满情绪。本案中，受影响社区和非政府组织多认为澜沧江公司行为不当，如缺少与当地社区的沟通机制等。接受采访的受影响社区民众及非政府组织认为中国海外投资企业没有很好履行义务，不满情绪高涨。这种情况下，申诉机制就是一种很好的社区沟通机制，可以即时处理社区诉求，表现中国政府负责任的态度，也利于澄清误解，缓解社区不满情绪，以防范不满情绪最终演变为大规模抗议活动。

规范“走出去”企业的行为

国家申诉机制在另一方面也可以作为一种规范跨国公司行为、实施海外投资法律的机制。中国的特殊国情一定程度上使得其他国家不能很好将“走出去”的中国企业行为与政府行为区分开来，进而把对中国企业海外投资中个别违法企业的行为转嫁为对中国政府的印象，使得国家形象容易因个别企业不法行为而受损。因此，应加大对海外投资企业尤其是国企海外投资的规范，在研究借鉴现有国际实践的基础上，设立国家申诉机制，对受到强烈质疑的海外投资企业的行为进行个案调查，并公布调查结果，提出解决问题的建议，以促进企业的可持续性投资，并最终防范由于海外投资企业的行为损害国家形象的风险。

（作者李广兵，武汉大学环境法研究所副教授；李苗苗，武汉大学环境法研究所硕士研究生）

编辑｜赵丽芳 lifang.zhao@wtoguide.net