矿业发达国家矿山复垦对我国的启示

邹艳福

翁牛特旗国土资源局　赤峰　024500

矿业发达国家矿山复垦对我国的启示

邹艳福

翁牛特旗国土资源局赤峰024500

矿业开发过程中会对土地资源造成严重的破坏。如何做好矿山复垦工作已显得非常紧迫并具有极大的经济和社会意义。本文首先简述了矿业发达国家矿山复垦工作中的先进经验的做法，然后结合现阶段我国矿山复垦中存在的问题提出了一些建议和对策。

矿山复垦法规制度复垦资金专门机构

随着我国经济高速发展，对各种矿产资源的需求也日益增长。根据国土资源部统计，截止2013年全国各类矿山总数已突破十万个，占用土地面积超过250万公顷，而且以每年4万公顷左右的速度增加。每年因矿山开采损毁的土地面积远远大于复垦的土地面积。矿山复垦是指针对矿山企业在建设开采过程的各种活动造成破坏的土地，采取整治措施使其恢复到可利用状态的工作。尤其在我国土地资源稀缺的环境下，矿山土地复垦对坚守耕地红线、缓解矿地矛盾，促进矿业开发与生态环境协调发展有着十分重要的意义。

国土资源部2009年发布的《全国矿产资源规划（2008 至2015年）》中指出：矿山复垦工作要做到新建和生产矿山基本不欠新账，历史遗留矿山地质环境问题的恢复治理率大幅提高，矿区土地复垦率不断提高。到2010年和2015年，新建和生产矿山的矿山地质环境得到全面治理，历史遗留的矿山地质环境恢复治理率分别达到25%和35%，新建和在建矿山毁损土地全面得到复垦利用，历史遗留矿山废弃土地复垦率分别达到25%和30%以上。到2020年，绿色矿山格局基本建立，矿山地质环境保护和矿区土地复垦水平全面提高。但是我国的矿山复垦相对于矿业发达国家起步较晚，很长一段时间内即没有专门的行政法规制度也缺乏相应的技术和资金支持。现阶段我国矿山复垦率只有20%左右，与欧美等矿业发达国家70%的矿山复垦率还有很大的差距。因此，借鉴发达国家成熟的矿山复垦经验，针对复垦工作中存在的各种问题，建立一套适合我国矿业发展实际情况的矿山复垦体系意义重大。

一、建立健全法规制度

现阶段我国关于矿山复垦的法律法规体系来看，矿山复垦工作的责任主体不够明确，政府主管部门与矿山企业都应该主动参与，但实际情况是在责任不明确的情况下各方的积极性都不高。虽然我国国家以及各个省市都制定了相关的矿山复垦政策和管理办法，但是这些法律体系本身多以政策性为主，缺乏实际操作性，从而导致责任无法执行落实等情况的出现。另外，相关法律、法规以及规章本身对违法违规者的处罚制裁方式没有进行明确的规定，导致在监管过程中无法明确法律责任，从而影响了矿山复垦工作的实际效果。

北美国家的矿山复垦法制化进程一直走在矿业大国的前列。以美国为例：早在1939年，美国的弗吉尼亚州就颁布了第一部《复垦法》，1978年美国国会发布了《露天采矿管理与土地复垦法》，通过后期的两次修订，现该法律同样适用于地下开采的矿山。该法详细规定了企业在开采前要向主管部门提交开采计划、复垦计划并缴纳复垦保证金；规定了复垦的标准、程序、任务及技术指标，并对违法的企业明确了处罚手段，使矿山复垦走上了法制道路。

加拿大与美国同为联邦制国家，但加拿大联邦政府却没有专门的矿业管理法律。取而代之的是十个省和三个特别行政区基本都制定了符合本地区实际情况的专门的矿业权法律法规，例如：萨斯喀彻温省制定了多部与矿山复垦有关的法律，包括《矿山法》《环境评价法》《废弃物管理法》《水资源法》等；魁北克省则专门制定了《矿山环境恢复法》，其中明确规定了，规定所有新建和生产矿山在进行生产前都必须提交矿山闭坑阶段将要采取的恢复治理措施和步骤的恢复治理计划。

德国作为欧洲主要的矿业大国在矿山复垦相关法规方面具有很强的代表性。其矿业权管理的基本法律《联邦矿产法》不仅规定矿山复垦，还将其更进一步提升到生态重建的高度。生态重建是指在保障公众利益的前提下，对企业因采矿占用、损害的土地进行有规则的治理。重建并不仅仅是将矿山用地恢复到开采前的状况，而是按照规划要求将其进一步建设为可供建设及生产使用的状况。景观生态重建是一个连续不断的过程，从对矿产的勘探和开采，直到优良而健康的环境在该区域内重新生成为止，使土地被赋予符合可持续发展要求的新用途。

俄罗斯的矿山土地复垦法治化进程也走在欧洲的前列，早在上世纪六十年代初各个加盟共和国就共同颁布了《自然保护法》，要求矿山开采后的土地必须要恢复到可供耕种或者建设需要的状态。随后又单独颁布了《土地复垦法》，矿山复垦得到了进一步明确化和具体化。《俄罗斯联邦土地法典》及《俄罗斯联邦环境保护法》中也对矿山开采及复垦制定了相应的条款。正是在这些法律的约束、保障和督促下，俄罗斯矿山复垦工作得以顺利推进。

二、多渠道筹措复垦资金

2011年2月，国务院常务会议通过《土地复垦条例》，2013年3月国土资源部颁布《土地复垦条例实施办法》，其中指明了土地复垦的资金来源及使用方式。但是其中对矿山复垦资金管理却没有十分明确的规定，可操作性差。从2000年开始国土资源部第一次提出了矿山环境恢复治理保证金政策措施，各地也都相应的制定保证金管理细则，地质环境恢复治理保证金我国是保障矿山复垦的最重要手段之一。但是由于缺乏相应的法律依据和系统的政策引导，各地保证金管理办法的实施也是在摸索中进行，因此存在征收对象、标准差异以及保证金的使用不灵多、矿山企业缴纳不积极等问题。矿山复垦是一项投资巨大但效益低、见效慢的工作。据有关数据，恢复治理每公顷矿山用地所需要的资金平均在10万元左右，全国矿山复垦资金需要1，400亿元以上。矿山复垦工作面临巨大资金缺口，加之现阶段有许多矿山企业由于矿产品价格下降而导致亏损，难以投入足够的资金用于矿山复垦。

美国矿山复垦的资金主要来源于复垦保证金及复垦基金，复垦保证金是针对现有矿山企业，根据规定，企业需要在开采之前向美国内政部交纳复垦保证金，完成矿山复垦并验收合格后才退还给企业。其形式也有多种：包括现金、债券，也可以是信托基金等。在开采前会有专门的评估机构根据矿山水文、地质、植被等因素决定保证金的数额。通常情况下，一个矿山缴纳的复垦保证金都在1万美元以上；复垦基金则是针对已废弃的矿山，由政府向矿山企业征收的矿山复垦费（按照矿山产量或者销售收益收取）、非法采矿罚金及基金利息等多部分组成。复垦基金大部分上缴国库后划拨给内政部掌握使用，小部分留给矿山所在地政府使用。通过复垦基金，美国半数以上的废弃矿山已得到复垦。

德国矿山复垦资金渠道更加多样化。其主要途径有三种：首先是私营矿山企业自己提供矿山复垦费用，即私营矿山企业前期自行筹措相应的复垦资金；国有矿山企业由政府统一支付复垦资金。其次通过地方集资或企业捐赠获取复垦资金。另外对于历史遗留下来的废弃矿山，德国政府还成立了专门的矿山复垦部门承担废弃矿区的复垦工作，其资金由联邦政府及州政府分比例共同承担。对于新建矿山，根据联邦矿山法的有关规定，矿山企业必须每年缴纳其利润3%左右的资金用作矿山复垦专项资金。

三、职能明确的专门机构

我国目前尚未设立针对矿山复垦的专门管理机构，管理工作涉及国土、环保等多个部门。每个部门制定与职责相应的政策，缺乏有效沟通交流，且矿区土地复垦施工及验收缺少专门的监督机构。矿山复垦没有专门的职能机构也是矿山复垦效果不理想的重要原因之一。

矿业发达国家对矿山复垦的管理一般都会设立专门的机构。如美国于1979年成立了美国露天采矿与恢复（复垦）执法办公室，其是在内政部长领导下专门管理全国矿山复垦工作的联邦机构。办公室总部设在华盛顿特区，并在其他各州设置派出机构，办公室专业技术人员超过1，500人。复垦办公室的主要职能是：制定颁布《复垦法》的实施细则及有关规定、监督检查其实施情况并对违法企业进行查处和处罚；审批矿山开采与复垦计划并组织废弃矿区复垦；负责向各州发放复垦补助资金；管理各类与矿山复垦有关科研机构和专业复垦公司；帮助各州根据其地方实际制定具体的复垦计划并做好矿山复垦计划的部门及地方政府协调工作。

德国主管矿山复垦的联邦经济和能源部。其部长一般由联邦政府的副总理兼任。经济和能源部下设3个部门分管矿产资源开发中的复垦工作并由一名副部长专门负责。其有关矿山复垦工作的职责是：贯彻执行联邦政府有关矿山复垦及生态重建的有关法律法规，保证联邦政府有计划地开发利用矿产资源；调查、统计废弃矿山的数量和面积，确定复垦后的用途，搜集有关土地破坏、复垦情况，研究矿山复垦方法；监督、检查矿产资源开发对土地的破坏情况并制定矿山复垦的长期规划和近期目标；审查采矿者的采矿申请书及复垦计划，检查土地复垦计划执行和资金落实情况。

四、对我国的启示

虽然我国在过去也针对土地复垦出台了土地复垦法规，但是基本散落于其他法律、法规、实施办法中，制度建设还不够完善和严密；在法律的具体执行过程中，缺少了实施工具和监督手段，对造成矿区土地破坏的企业和个人没有真正的约束力，使得其起不到应有的效力；我国尚未形成针对矿区损毁土地复垦的法律体系，且操作性不强。亟需针对矿山复垦的具体问题建立具体的配套法律法规和相关制度。

总体来看，矿山复垦是一项长期而且投入较大的工程，矿山企业自身很难保证长期都按复垦计划投入资金，资金没有保障。虽然我国已经实施了矿山环境恢复治理保证金制对矿山复垦和环境保护起到了很好的约束作用，但是还存在资金来源单一等一些问题，因此仍然需要借鉴国外的先进经验不断地完善和发展。

我国矿山复垦工作进展缓慢的主要原因之一在于目前我国尚未建立有一套完整科学的组织模式及专门机构来管理矿山复垦工作。按照现行管理体制，各级人民政府土地管理部门负责管理、监督检查本行政区域的矿山复垦工作；各级计划管理部门负责土地复垦的综合协调工作；各有关管理部门负责本行业土地复垦规划的制定与实施，但是由于与矿山复垦各部门各自工作重心不同原因，加上人员配备少、机构不健全，严重影响了矿山复垦工作的监督管理。另一方面，要进行矿山复垦的实施.如对复垦规划、工程施工、复垦后验收等，这些工作都需要专业的机构。但是现阶段我国缺少这样的专业机构。所以需要尽快建立专门的管理机构来督促各部门积极参与、主动配合复垦工作。

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