天津市地税系统税收执法督察现状与对策研究

◎文/张 震

天津市地税系统税收执法督察现状与对策研究

◎文/张 震

税收执法督察是促进税务机关依法行政、保证税收法律法规政策贯彻实施、保护纳税人合法权益、防范和化解税收执法风险的重要手段。本文从近年来天津市地税系统税收执法督察工作实际和现状出发，分析了取得的成效和存在的问题，有针对性地提出了解决问题的意见和建议。

地税系统；税收执法督察；对策研究

税收执法督察是指各级税务机关对本级税务机关及其直属机构、派出机构或者下级税务机关的税收执法行为实施监督检查和处理的内部行政监督，是构建和谐征纳关系、规范税收执法、防范执法风险、推进依法行政的重要内容。国家税务总局税收执法督察工作自2009年起由督察内审司负责，并于2013年以第29号局长令的形式颁布实施了 《税收执法督察规则》。天津市地税局的税收执法督察紧密围绕税收中心工作，着力加强组织机构建设，建立健全制度体系，积极探索督察形式，不断丰富督察内容，积极督促落实整改，加大通报交流力度，一定程度上纠正或规范了税收执法行为，取得了良好的效果。

一、税收执法督察工作开展情况及特点

（一）税收执法督察工作开展情况

一是成立组织领导机构。为加强对税收执法督察工作的组织领导，天津市地税局成立了以局长为组长、分管副局长为副组长，监督、法制、征管、稽查、评估、监察以及各业务处室等11个部门负责人为成员的常态化的税收执法督察工作领导小组，统一领导组织天津市地税系统税收执法督察工作；二是建立健全制度体系。按照国家税务总局 《税收执法督察规则》，结合天津市地税系统工作实际，制定并下发了《天津市地方税务局税收执法督察实施办法》，从组织领导、内容形式、督察准备、督察实施、审理报告、档案管理等方面对税收执法督察工作进行了全面规范，完善税收执法督察工作制度建设，从制度上保证了天津市地税系统税收执法督察工作的有效开展；三是创新督察方式方法。将税收执法督察工作与经济责任审计工作协同进行，避免重复检查，充分利用督察工作成效，提升督察质效。重点督察阶段，充分利用“津税系统”和税收管理员平台，合理设置筛选指标规则，选取税收执法疑点信息，认真制定重点督察工作方案，制作重点督察工作手册，抽调部分区县地税局业务骨干共同组成重点督察组，并将重点督察成果纳入到经济责任审计工作内容中；四是加强督察成果运用。为加强对税收执法督察成果的合理利用，针对上年度税收执法督察工作开展情况和存在问题，通过召开情况通报会和下发正式文件两种形式，对税收执法督察中发现的问题进行通报，同时对被查单位的整改落实情况进行跟踪检查，督促整改，确保整改工作的落实，以税收执法督察促进税收执法行为的逐步规范和内部管理水平的不断提高。

（二）天津市地税局税收执法督察工作的特点

一是督察内容全面、政策性强。在督察重点内容上包括纳税申报、税收征管、税务稽查等方面，涉及到如结构性减税政策执行、取消或下放行政审批权、重点行业税收管理、贯彻组织收入原则、发票及票证管理、委托代征管理、纳税评估、税务登记、股权转让、企业注销清算、土地增值税清算等政策性强的业务；二是利用信息数据，创新督察方法。针对重点督察内容，充分利用 “津税系统”和税收管理员平台等信息化系统，使用SQL语句等方式，设置指标规则，确定疑点对象，对数据进行初步分析鉴别，认真查找突破点，切实做到通过数据找疑点、带着疑点查问题；三是积极探索重点督察形式。重点督察过程中，督察组采取核实疑点信息和检查案卷相结合的工作方法，有针对性地调阅被查单位的征管档案、稽查案卷、代开发票资料、纳税评估档案、减免税台账及案卷等资料；四是规范执法行为，达到以点促面。各被查单位积极配合，认真听取督察人员对相关政策的解释，对发现的问题积极研究制定具体可行的整改措施，并以此为契机全面查漏补缺，通过督察，达到了“点面结合，以点带面”、规范税收执法行为、加强管理和防范风险的目的。

二、税收执法督察工作取得的成效

通过认真开展税收执法督察，进一步规范了税收执法行为，积极落实了税收执法责任制，防范和化解了税收执法风险，保障了纳税人的合法权益，有效保障了税收中心任务的顺利完成。

（一）开展税收执法督察，有利于各基层单位高效执法

管理有序是提高效率的主要手段，开展税收执法督察，可以监督、规范执法行为，及时发现薄弱环节，消除税收执法隐患，可以解决一系列的执法风险和不良后果，防微杜渐，杜绝严重影响执法效率的现象，提高税务机关和税务干部的执法效率，促进执法水平，推进执法效率的提高。

（二）开展税收执法督察，有利于规范税收执法行为，保障纳税人合法权益

通过开展税收执法督察，能发现在税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查、行政处罚中执法程序、审批时限和手续等方面存在的问题，及时整改，强化内部监督和管理，通过落实责任追究，促使执法人员时刻提高风险意识，做到正确执法、文明执法，规范执法行为，提高其依法治税能力和水平，在减少执法风险基础上，充分保障了纳税人的合法权益。

（三）开展税收执法督察，是税收执法人员自我保护的重要手段

通过开展税收执法督察，进一步规范业务流程操作，将风险管理细化到了每个工作环节和各个工作岗位，有效解决税收工作中普遍存在的制度执行难、管理漏洞多、任务不明确、责任不明晰等问题。税收执法督察是税收执法行为的警钟，是规范税收执法行为的重要措施之一，它有利于督促税收执法人员不犯错误，少犯错误，是保护税收执法人员的重要手段。

（四）开展税收执法督察，有利于加强队伍建设、推进依法治税

通过开展税收执法督察，进一步建立和完善内控机制，增强税务人员的风险意识、责任意识，使税务人员逐步将风险管理理念贯穿到日常税收工作的各个环节，提高自我保护的内在动力，办事注重效率，执法注重形象，增强对待本职工作的责任感和对待其他岗位的监督意识，激发队伍活力，有效地提高对各项制度的执行力，从而加强队伍建设。

三、当前工作中存在的问题

在当前税收执法督察工作中，天津市地税局虽然采取了很多措施，力度不断加大，但还是不同程度地存在着思想重视不够、干部素质不高、税收执法督察手段单一等问题。

（一）思想还不够重视

由于税收执法督察是每年常规工作，是自上而下统一部署安排的，从而有人认为税收执法督察工作年年搞，无非是老一套，没有什么新花样，不需要花大力气、下真功夫；有人认为税收执法督察是自家人找自家人麻烦，在开展工作中，受“低头不见抬头见”意识影响，束缚手脚，不利于开展工作，思想上有顾虑，存有“畏难情绪”；还有人认为税收执法督察只是例行公事，因而对税收执法督察中发现的问题，强调客观多，没有从执法风险的角度进行深入认识，且督察形式较单一，未充分利用灵活多样督察方法，难以保证税收执法督察工作质量。

（二）风险意识未到位

有个别执法人员的执法风险意识不到位，对自身存在的执法行为未引起足够重视，不明确督察目的是找出薄弱环节，强化管理，弥补管理漏洞，防范执法风险。因此，存在督察工作不深入、不彻底、不到位的问题，导致税收执法督察工作质量不高。

（三）督察缺乏科学性

一是督察人员对被查单位的实际情况缺乏了解，督察中会带有主观倾向性，对有关问题的判定存在以偏概全，缺乏针对性和时效性，存在督察不深入、不彻底、不到位的问题。二是督察人员在不同岗位抽调，对这种执法内容业务涉及面较广的综合性督察缺乏一定的经验，往往会流于形式。三是各业务处室还牵头组织一些日常税收管理单项检查考核，其检查考核在对象和内容上大多互有交叉，多头检查、重复检查的现象较为普遍，由于检查过于频繁，使得各基层单位整天疲于应付，降低了检查工作效率。

（四）干部素质有待提高

税收执法督察工作专业性强，要求标准高，这就要求督察人员不仅要精通税收、财务会计业务，而且还要掌握现代信息技术，以保证税收执法督察工作有效开展。从天津市地税局来看，目前税收执法督察干部队伍力量还不够强大，各区县从事税收执法督察工作多为兼职干部。开展重点督察时虽然进行查前培训，但由于督察时间紧、内容多、任务重，且督察人员分别来自不同岗位，缺乏既精通税收法律法规又精通税收业务知识的复合型人才，对这种涉及面较广的综合性检查缺乏一定的经验，未形成一支专业性强、业务水平高的税收执法督察队伍。

（五）整改落实不到位

一是存在着重督察、轻整改，对有关责任人员的追究乏力，没有起到防微杜渐、以儆效尤的作用。二是有的岗位职责不清，存在着即便查出问题，责任追究往往难以落实的问题。三是内部监督管理机制未得到完善，造成跟踪整改力度不够、过错追究未落实到位，导致税收执法督察作用未充分发挥。

四、加强税收执法督察的对策研究

（一）加大对税收执法督察的重视程度

《税收违法违纪行为处分规定》已于2012年8月1日施行，这是我国第一部关于税收违法违纪行为的处分规章，对税收领域中各类违法违纪行为及其处分量纪标准做出了明确规定，是查处税收领域违法违纪行为的重要依据。要充分利用税收执法督察这种有效手段，对各基层单位和税务干部在执法过程中的过错、漏洞及早发现、及时整改，减少执法过错行为，降低执法风险，切实达到保护税务干部的目的。

（二）进一步提高税收执法人员的风险意识

从近年来的税收执法督察情况来看，要使税收执法督察质量提高，执法人员本身素质和风险意识是否增强是关键，税收执法督察起的是事后监督的作用。因而我们更应注重从执法行为的源头上来抓，通过执法人员加强业务学习、培训，增强法纪观念、风险意识，各基层单位完善管理措施，实施有针对性的管理，提高税收执法水平，强化对税务人员的执法监督，促进提高税务机关依法行政水平。

（三）进一步落实税收执法督察的组织保障

各级领导的重视、决策、指导，在一定程度上影响税收执法督察的工作成效，要明确各基层单位将税收执法督察纳入管理职责，确定具体领导分管负责，专人专岗具体负责，确保层级落实、人员到位、措施得力，明确职责分工，进一步督促和规范税收执法督察工作的开展。加大对各基层单位税收执法督察工作的指导，深入调查研究，促进基层税收执法督察工作的开展。

（四）进一步建立健全税收执法督察制度体系

以国税总局制发 《税收执法督察规则》为契机，总体设计税收执法督察制度构架，逐步构建以《天津市地方税务局税收执法督察实施办法》、《天津市地方税务局税收执法过错责任追究办法》、《天津市地方税务局税收执法督察工作规程》为主体的税收执法督察制度体系。制定《天津市地方税务局税收执法督察工作文书样式》，统一规范督察通知、工作底稿、记录标准、文书档案等，建立统一的税收执法督察基础工作规范。

（五）进一步完善机制加大责任追究力度

要逐步建立一套完善的内部监督管理考核机制，通过健全的考核机制，对税收执法督察过程中发现涉及执法过错行为严重的，及时追究过错人、责任人的责任，特别是“屡错屡犯”的，要加大责任追究的力度，以达到以制度管人、以制度规范人的目的。通过建立和完善内部监督考核机制，保证税收执法督察成效，减少执法过错行为，降低执法风险，真正保障纳税人的合法权益。

（六）不断强化税收执法督察常态化管理

研究税收执法督察常态化检查的规划、内容、程序、方法、组织形式以及达到的目的，由浅及深选择督察事项，逐步实现税收执法督察从依赖重点督察到实现日常化督察的转变。要创新税收执法督察方式，实现督察精细化，结合工作实际，探索开展日常税收执法督察的工作形式，选取一至两个当前税收执法中反映突出的问题或税收征管薄弱环节，抛开“大而全”的督察方式，实行“头痛治头，脚痛治脚”的日常专项督察方法，从而避免督察内容面面俱到，重点不突出，针对性不强，效率不高的问题，使督察更有针对性。

（七）逐步建立税收执法督察专业人才库

作为税收执法督察的督察人员，应有较高的业务水平和技能。有关部门积极协调从各区县地税局抽调有业务特长、专业水平高的业务骨干，同时结合税收执法督察工作的实际需求和特点，开展有针对性的业务培训，建立税收执法督察专业人才库，以适应新形势对税收执法督察工作人员提出的更高要求，为每年税收执法督察工作的顺利开展提供人才支持。

（八）加快推进税收执法督察信息化建设

充分利用现有“津税系统”和税收管理员平台等信息化系统开展税收执法督察，并结合近年来税收执法督察过程中发现的问题，梳理税收执法风险点，利用信息化管理手段，研究开发税收执法督察疑点信息库，加强税收执法督察工作中信息化手段的应用，进一步增强对实体性税收执法行为的监控。

责任编辑：傅延怿 闫 威

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张 震（1985—），天津市地方税务局。邮编：300042