从国家审计角度审视M省环境污染物总量减排

■陈翰科

一、实施污染减排审计的背景

国务院《关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（国发〔2011〕26号） 要求，到2015年M省化学需氧量和氨氮排放总量分别控制在 170.1万吨、20.39万吨，比 2010年的 193.3万吨、23.52万吨分别减少12.0%、13.3%；二氧化硫和氮氧化物排放总量分别控制在71.5万吨、109.9万吨，比 2010年的 83.9万吨、132.3万吨分别减少14.8%、16.9%。同时授权环保部与 M省政府签订了“十二五”主要污染物总量减排目标责任书，M省政府对本行政区污染减排负总责，确保总量削减目标和重点减排任务按期完成。截至2014年，M省化学需氧量和氨氮排放总量分别控制在167.06万吨、20.82万吨，二氧化硫和氮氧化物排放总量分别控制在73.01万吨、112.21万吨。自2011年以来每年都保持着4项指标整体下降的良好态势，其中2014年化学需氧量比2010年下降13.6%，已超过“十二五”减排目标要求。

虽然M省在污染物总量减排工作上取得了阶段性成绩，各项工作也正按照程序和步骤开展，但减排的形势依然严峻，“十二五”总量减排任务中的氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放总量3项核心任务尚未达标。因此，在“十二五”第四个年头行将结束之际，M省审计部门组织对8个地市省级污染减排专项资金管理和使用情况进行专项审计，一是强化对各市县“十二五”污染减排任务完成情况的监督管理，二是检验污染减排工作的实际效果，三是发现和分析影响制约污染减排工作的体制机制障碍，推动全省污染减排事业的发展。本次审计目标上力求与国家治理方向一致，借助环保部门的专业经验和技术，重点对工程减排、结构减排和管理减排三种主要减排方式实施情况进行客观的分析和评价，由财务审计向绩效审计转变，对环境污染减排审计进行探索。

二、污染减排工作存在问题

（一）建设任务可行性论证不充分，污水处理设施项目建设缓慢，工程减排任务完成情况堪忧。

一方面省里下达给地市的“十二五”污水处理设施建设任务的可行性和配套措施研究不充分，导致个别地市的建设任务与地方招商引资、城镇化进度脱节，一旦地方政府按任务规定时间完成项目建设就可能造成项目闲置或负荷率低，任务缺乏可操作性；另一方面，污水处理设施建设需投入大量人力、物力和财力，且一旦投入运营就产生成本支出，在目前创新城镇污水处理设施投融资机制进展缓慢，地方财力有限的情况下，个别地市政府一是将中央、省下拨的污染减排设施专项建设资金挪用于平衡地方预算。二是采取拖延策略，推迟污水处理设施建设，将“十二五”建设任务推迟到最后一两年再实施。在8个市的审计中发现，8个市都存在不同程度的专项资金闲置现象，有2个市挪用污染减排专项资金；有3个市污水处理厂建设缓慢，有6个市未能完成“十二五”分解的年度污水管网建设任务，要在2015年底完成“十二五”污染减排工程建设任务仍存在较多不确定因素；有4个市的35个污水处理厂运作负荷率低，其中有20个污水处理厂未达到“十二五”任务规定运营1年以上负荷率60%的标准。

（二）污染减排总量控制指标严重不足，政府仍违规上马产能严重过剩的水泥项目，结构减排得不偿失。

虽然被抽查的8个地级市在淘汰落后水泥产能方面基本能按M省“十二五”要求完成任务，但是在发展经济和执行总量减排政策的“博弈”过程中，地方政府往往倾向于选择前者。在M省“十二五”期间氮氧化物、二氧化硫总量排放指标严重紧缺，水泥产能严重过剩的情况下，个别地市政府仍然以牺牲环境为代价，不遗余力地争取这类大型的严重污染企业落户，并纵容或协助其投产运营，从而出现结构减排淘汰污染严重企业腾出来的污染排放指标远小于新增违规建设的大型严重污染企业污染排放指标。截至2014年底，M省共有7个市存在违规建设水泥项目现象，其中违规建成水泥项目3个，相应年产水泥熟料产能460万吨；违规在建水泥项目13个，相应年产水泥熟料产能3 000万吨，这些项目均未能完全取得污染物总量排放指标。

（三）环境污染物违规排放，监管措施不到位，管理减排效果受限。

1.污水处理厂化学需氧量减排数据存在水分。个别地市环保部门为达到总量减排的目标或存在勾结企业谋求私利的动机，没有严格按照国家规定的监测方法对污水处理厂申报的排污量进行审核，存在个别污水处理厂虚报污水处理量问题，表现为污水处理厂中控系统记录的实际污水处理量小于环保部门记录的污水处理量。

2.水泥生产线烟气综合脱硝效率不达标、二氧化硫排放超标。水泥厂为了节约生产成本，在烟气脱硝、脱硫的过程中，往往减少氨水和脱硫剂的用量。审计发现部分水泥熟料生产线的产量与脱硝消耗的氨水量不匹配，影响烟气氮氧化物的排放浓度，8个地市中有5个市的11条水泥生产线综合脱销率未达到M省水泥行业降氮脱硝技术改造要求的60%综合脱销效率，有2个市的5条水泥生产线二氧化硫排放超标，最高的超9.6倍。

3.污水厂污泥未全面无害化处理。一是由于个别地市没有建设严控废物处置项目或严控废物处置项目建设缓慢，地区污水处理厂产生的污泥无法进行无害化集中处理；二是部分污水处理厂实行特许经营模式，由于在制定污水处理收费标准时，政府与企业双方没有将污泥处置成本考虑在内，污水处理厂为了降低运营成本，违规将污泥进行简单的填埋或堆肥。审计发现有7个市的81个污水厂未将污泥全部进行无害化处理，占7个市污水处理厂产生污泥总量的56%，存在污水处理产生的污泥对环境造成二次污染的风险。

4.在线监测系统未发挥应有作用。按规定国控、省控企业都必须安装在线监测系统配合环保部门对企业排污情况的监控，但审计发现部分地市的在线监控系统形同虚设。一是环保部门没有对未通过环评、违规运营、污染严重的大型水泥熟料生产线的烟气排放情况实施在线监测。二是环保部门没有对随意关闭烟气在线监测系统的水泥厂进行处理处罚，如Q市某水泥厂的3条水泥生产线在2013年1月至2014年6月期间关闭烟气在线监测系统累计时长达1 384.72小时，却未受到地方环保部门的责令整改或处罚。三是在线监控系统存在上传数据不完整的缺陷，影响减排统计数据的准确性，当企业擅自关停监测系统或系统因传输故障，生产线废气正常排放甚至超标排放时，在线监控系统监测值却显示为0或无效数据。如审计现场检测Y市某水泥厂烟气时发现二氧化硫指标超过标准值8倍，而当时的在线监控系统却显示“因故障无上传数值。”

三、原因分析

（一）地方政府开展污染减排工作存在消极动机。

一是投入污染处理设施建设需要投入大量财政资金或形成政府债务，污染处理设施运营成本也加重了地方财政负担，因此地方政府能不建就不建、能拖延就拖延。二是个别地市“十二五”污染减排设施建设任务量超前，建成后由于招商引资缓慢，城市化集群效应未能显现，区域内实际用水量不足导致污水处理设施负荷率低下甚至闲置。三是发展地方经济和污染减排之间存在矛盾，重特大项目落地能带来地方GDP的增长以及解决部分地方就业问题，而开展污染减排工作短期对地方经济无明显促进作用，因此即使是严重污染排放项目，即使地方产能指标、污染排放指标严重不足，地方政府也要争取项目落地。

（二）现行体制不独立使环保部门履行职责受制约。

目前市县环保部门没有垂直管理，人、财、物、事都归地方政府管理，地方政府为了保护地方经济发展往往干预环保部门的日常监管行为。基层环保部门往往又面临着经费不足、人力匮乏，执法力量不足的问题，因此在污染减排监管上就表现为主动性不足、不敢为、不作为、轻作为，对重特大严重污染企业违法行为睁只眼、闭只眼，不敢进行处理处罚，对中小型污染企业的违法行为只是简单警告或从轻处罚了事，甚至在对污染源的在线监测管理上，经常将监管责任推卸到省级环保部门头上，使在线监测系统成了“三不管”的形象工程。

（三）违法成本低、守法成本高是企业违规排污的重要诱因。

一方面法律法规对违法排污行为处罚力度低，表现为罚款数额低、同一事项一段时间内不重复处罚、案件移送司法途径不畅通等，如J市2012年～2014年上半年共有1 323笔环保罚款，合计处罚金额417.79万元，有1 259笔处罚金额在1 000元以下，占总罚款笔数的95%，环保部门移送司法案件数为零，在对某违规建成的水泥熟料生产规模为5 500t/d的企业也仅罚款6万元了事，可见环保违法成本极低；另一方面企业遵守法律法规实施污染减排，除了生产成本外，还需投资建设污染减排设备，增加电费、氨水、脱硫剂、污泥处置费等污染减排支出。显然，违规排污受罚的违法成本远远小于守法实施污染减排的运营成本，在两者的“博弈”中，污染排放企业往往选择前者。

（四）污染减排相关监督机制缺乏。

一是内部监督主体单一，污染减排总量控制政策任务由省级环保部门分配下达，具体措施的落实情况、落实效果由省级环保部门验收，检查发现问题由省级环保部门监督整改，污染减排工作涉及的群体只有省级环保部门、地方环保部门和涉及污染排放的企业或个人，从机制上看，对地方污染减排工作的监督仅限于上级环保部门的内部监督。二是公众监督作用受限，由于受环保政策措施公开程度低、公开渠道窄、区域污染排放主体及排放污染物信息不透明的因素制约，往往难以发挥舆论监督的作用。三是审计监督资源有限，虽然从职能上看，审计部门能够独立、客观、全面地监督地方污染减排工作，但也存在审计力量有限，现有审计人员环境污染减排专业技术缺乏，关注环保政策和环境绩效不够等问题。

四、推进污染减排工作的对策建议

（一）加强宣传力度，提高对污染减排工作重要性的认识，树立改善环境质量的信心。倡导德法兼治，一方面加强法制宣传，加深社会公众、污染企业对污染减排工作的重要性认识，使社会公众、污染企业认识到违规排污行为对生态环境、生命健康和经济可持续发展的危害，从思想上、行动上自觉参与抵制违规排污行为。另一方面加强各级政府负责人、环境监管部门的思想教育，政策教育、纪律教育，通过加强生态环境考核、约谈地方政府负责人等方式，提高对污染物总量减排工作的重要性、必要性认识，从思想上保障政府监管部门敬畏法律、依法行政。

（二）完善法律法规和信用体系建设，加强对污染排放主体的约束力，为污染减排监管提供有效的法律和机制保障。一方面从法律法规角度加大对排污主体的违法惩处力度，对存在违法排污行为的按违法性质、违法持续时间长短酌情处罚，对屡犯不改的采取一律重罚，对情节严重的严格追究企业和相关负责人司法责任，提高法律法规的威慑力。二是进一步推进企业信用体系建设，建立和完善违法排污行为档案并纳入企业信用信息公示平台管理，运用激励机制、预警机制、淘汰机制，引导污染减排企业加强自律。对违法排污企业及负责人列入经营异常名录，并向社会公示；对屡犯不改的直接列入严重违法企业及负责人“黑名单”，在政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号、银行贷款、驰名注明商标认定等业务上对列入“黑名单”企业予以限制或禁入，在办理企业负责人注册登记、办理出国签证、培训等业务时对列入“黑名单”的企业负责人予以限制。通过法律制裁与信用评价，使违规排污单位和个人的“污点”成为影响终身的制约因素，加大对严重违法排污主体的惩处力度。

（三）树立科学的政绩观，完善对地方政府考核标准的设定，充分调动地方政府在污染减排工作方面的积极性。一方面要将污染减排工作与“稳增长、促改革、调结构、惠民生”的方针政策结合起来，明确污染减排设施建设就是投资拉动经济，淘汰过剩产能和严重污染企业就是促进经济发展方式改革和促进产业结构调整，通过污染减排来改善生态环境就是提高人民群众的幸福指数。因此，上级政府在设定地市级领导干部考核指标体系时，除了重视类似GDP指标的经济效应外，还应加大污染减排带来的生态效应、社会效应在考核中的分量。另一方面，上级政府向基层政府下达污染减排任务时要经过充分科学的论证，任务量和完成期限要与地方的经济发展速度，城镇化进程预期相匹配，既不超前，又不滞后，提高基层政府开展污染减排工作的积极性。

（四）加强制度建设，建立治理污染减排工作的长效监管机制。一是落实问责制度，实行“一把手”工程，根据权责一致的原则确定治理污染减排工作的责任归属问题，杜绝推脱，在分解监管权责的基础上，追究“一把手”的责任，打击“保护伞”，消除地方保护主义。二是进一步落实各级环境监测站、国控监测中心的辖区监管责任制，发挥基层环保部门在环保监管第一线的优势和在线监测系统快速反应预警的优势，及时掌握辖区内排污主体污染减排设施的运营情况，及时“纠偏”。三是推进污染减排信息公开和公众参与制度，让公众和媒体能够充分了解企业排污状况、生态环境状况，形成舆论倒逼机制，督促政府和企业承担污染减排相关职责。四是探索常态化的污染减排审计机制，利用省级以下审计部门垂直管理的独立性优势，弥补地方环保部门在污染减排执法工作中独立性不足的问题，加大污染减排专项审计力度，及时公布审计结果，强化审计问责机制，积极监督整改落实，为国家经济社会健康发展，为人民群众创造宜居环境保驾护航。