长江流域经济持续发展与税收协调机制的构建

刘 蓉（西南财经大学 成都 611130）

长江流域经济持续发展与税收协调机制的构建

刘 蓉（西南财经大学 成都 611130）

2014年9月25日，国务院公布了《依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》和《长江经济带综合立体交通走廊规划（2014-2020年）》，将长江经济带①长江流域经济带内含7省2市，分属于长江下、中、上游三大经济地区。其中，下游地区包括安徽、江苏、浙江和上海4个省市，中游地区包括江西、湖北、湖南3个省，下游地区包括四川和重庆2个省市。发展提升到了国家战略层面。按照规划，长江经济带的主要目的是依托长江黄金水道，建设绿色的立体交通走廊，充分发挥长三角带动中西部地区发展的能力，创新驱动促进产业转型升级，全面推进新型城镇化，培育全方位对外开放新优势。在长江经济带的发展过程中，政府的宏观调控和政策引导是区域经济协调模式的重要方面，而税收协调则是政府调控和引导的重要手段。从长江流域各省市的税收特征来看，税收竞争、税收负担转移、税收管辖权争议等问题始终存在。为此，笔者尝试研究形成长江经济带税收不协调特征的根本因素，并寻求合理、有效的解决机制。

一、长江经济带的比较优势与不平衡问题

随着改革开放的不断深入，特别是上海浦东和三峡工程的推进，整个长江流域经济的发展潜力开始逐步释放。2014年，长江经济带在不足全国面积20%的地域范围内，集聚了全国约41.26%的资本投入与社会产出②根据WIND资讯库的GDP数据计算而得，网址为：http://www.wind.com.cn.。另外，从行业分布来看，长江流域各省市各具区位优势，产业互补性强。长江经济带优势产业布局由下游向上游地区逐步呈现第三产业、第二产业向第一产业原材料供应、采掘业过渡的空间态势。其中，下游地区在全国的高新技术领域具有明显的比较技术优势；中游地区是全国著名的机械与汽车等重工业基地，具有突出的产业优势；上游地区富集水资源、矿产资源、生物资源及旅游资源，具有显著的资源优势。可以预见，伴随着上中游地区产业结构升级和下游地区技术辐射扩散能力的增强，三地技术、市场、资源会进一步加强联系与补充，有良好条件形成一个完整统一的区域产业链条系统。

然而，在看到比较优势、互补效益的同时，我们也应注意到一些制约长江流域经济协调发展的因素。首先，地区工业化及城市化空间组织结构存在强烈的梯度差异。总体来看，长江中上游地区在经济梯度中处于中低位置，下游地区处于高梯度位置，两地在经济发展阶段和水平上都存在明显落差。2014年，上游、中游和下游地区的GDP分别占长江流域总量的57%、27%、16%。其次，生态环境问题日益突出。长江经济带是我国人地关系矛盾紧张的地区之一。

面对长江经济带的比较发展优势与区域经济发展不平衡等问题，若要统一协调长江上、中、下游的经济发展，需要站在国家发展战略的高度，协调、整合好长江经济带的财税政策。然而，在现实中，长江经济带的财税政策本身存在着区域不协调，存在着地区税收竞争和管辖权争议等问题。

二、长江经济带的税收不协调问题

（一）存在一定程度的区域间税收竞争

税收竞争是各地区利用税收优惠和财政补贴政策争夺经济资源的行为。其中，税收优惠主要表现为国

家制定的对于不同区域和对于不同所有制企业的税收优惠政策，以及各地为招商引资、加快发展而制定的税收优惠政策。而财政补贴的竞争形式更为多样，主要包括税收返还、包税、税收奖励、低价转让土地等。从实际情况来看，整个长江经济带各省市都存在较为明显的税收竞争，特别是长江中游地区对当地的经济持更为宽松的财税政策。比如，在我国分税制体制下，中央与地方对增值税实行75 :25的固定比例分享办法，即纳税地区拥有增值税收入的部分使用权。在这种情况下，存在地方政府为争取更多税源，开展税收竞争以吸引货物、劳务与资本服务流向其所在地区的情况。从地区总量来看，2013年长江上、中、下游地区的增值税收入分别占长江经济带增值税总收入的11%、15%、74%，而三地的最终消费总额占地区总量的比重分别为16%、28%、56%。这一结果表明，三地的增值税收入与其实际贡献是不相符的，存在着税收竞争与税收负担转移的情况。

（二）存在税收管辖权的争议

税收管辖权的争议也进一步造成了长江经济带的财税政策不协调。首先，级别管辖形成财政收支不匹配。以资源产出为例，级别管辖要求按照税收征管机构的不同级别来对资源划分收入管辖权。在这种划分体制下，资源所在地无法获得与资源产出相对应的财政利益，却要承担资源开发的额外成本，如资源开发的污染治理、土地占用及其它一些开发成本。其次，地域管辖形成重复征税。在我国，有一定比例的企业是以总分机构的形式存在的，但总分机构往往不在同一个地点，若企业总分机构各自所属的税务机关对税收管辖不进行有效协调，就可能对企业的同一生产经营行为产生重复征税。即使税务机关进行了有效协调，也可能会造成地区间的财政分配不平衡的总部经济问题。对于长江流域而言，大多数企业将总部设在下游地区，但实际经营在中、上游地区，这就会加剧地区间的税收分配不平衡问题。

三、长江经济带税收不协调的因素分析

（一）税收法治有待健全，地区间税收竞争有待规范

税收法治是保证地区间税收协调的基础，但我国税收法治体系尚未完全建立，导致地区间税收竞争缺乏法治调节的规范。其中，税权集中与税权下放没有得到很好处理就是一个例子。一方面，我国税收立法权集中在中央，地方政府拥有的税收自主权比较少，仅限于在法定税率区间之内确定本地适用的税率、个别税种的税收减免、个别税种的纳税地点的确定、以及具体征税办法和补充措施的权限，地方政府缺少因地制宜的灵活税政权。另一方面，对于区域间的不良税收竞争的治理也局限于“权力上划”，但效果有限。其原因在于“权力上划”与地方实际情况无法有效契合，难以调动地方主动性和积极性。1994年的分税制改革并未对各级政府的税权进行明确划分，甚至没有对省级以下政府的规定，加之近年来我国税收政策变动频繁，给地方政府间的税收竞争行为提供了空间。

（二）现代财政体制尚未建立

其一，我国财政体制改革还不到位，收入权上移、支出责任下放，导致地方政府的财权、财力与事权不相匹配。为满足本级财政支出需要，税源的竞争自然不可避免。其二，地方政府债务的运行与监管机制不完善，预算软约束问题始终存在。我国地方政府的财政责任意识较为淡泊，竞争行为的预算约束缺乏刚性。其三，税收与提供公共服务缺乏对称性关系，居民无法对地方政府形成有效的问责机制。地方官员在GDP绩效考核的压力下，偏好于通过税收优惠、财政补贴等措施招商引资，吸引经济资源，加剧了税收竞争。

（三）现行税制结构阻碍了区域税收协调机制的形成

首先，间接税为主的税收体制易形成税负转移。在我国的税制结构中，间接税比重仍占优势。间接税的税基宽、课税对象广泛，在筹集财政收入方面迅速有效，但间接税易形成纳税地区与负税地区分离，进而产生税收转移。以增值税为例，对比长江上、中、下游地区，下游地区集中了绝大多数的商品和劳务的生产，即获得了大部分的增值税收入。而事实上，增值税的税收负担是由商品消费者承担，这种资源配置加大了长江流域内部的地区经济差距。其次，税收优惠政策加剧区域内横向税收竞争。目前，我国税收优惠的政策导向虽然开始从“区域性优惠”向“产业性优惠”转变，但一些地方政府在经济激励下，仍然实行地区差别性的税收优惠措施，从而形成了产业趋同的经济布局，未从根本上改变争夺经济资源的横向税

收竞争的态势。

（四）现行税收管辖制度有待完善

目前，我国《税收征管法》缺少对地方税收管辖的规范性内容，从而导致了税收管辖制度不清晰。其次，在各税种的实体法中，虽有零星触及地域管辖问题，但地方政府大多会从本位出发，主张对本地纳税人充分行使税收管辖权，从而造成区域间税收管辖权的矛盾。另外，分税制改革不彻底也是导致税收管辖权不清的一个问题。

四、对促进长江经济带税收协调的政策建议

（一）完善税收立法，实现税收法治

建立统一、规范的税收法律体系，有利于建立合理的税收利益分配协调机制，防范与杜绝不良税收竞争，推动长江流域内税收合作的纵深发展。对此，笔者建议应尽快出台《税收基本法》，构建我国系统的税制法律体系，在解决税收争端时做到有法可依。另外，要适度下放税权，规范地方政府的税收政策制定体系，对不适宜的税收法规、政策进行有效清理与规范。

（二）建立合理、稳定的政府间财政关系

建立合理、稳定的政府间财政关系能够规范地方政府的税收竞争行为，提高税收竞争的效率。对此，笔者建议，其一，应合理划分事权，加强预算约束。在厘清政府与市场关系的基础上，按照公共产品的基本属性，合理分配中央政府与地方政府的事权范围与责任，形成财政预算硬约束。并按照事权与财权、财力相匹配的原则确定各级政府税收权限和规模，规范纵向转移支付。其二，应构建居民问责机制。居民问责是税收与地方财政支出相挂钩的直接产物，可以有效地规避区域内地方政府之间的不良税收竞争。其三，应构建地区间横向转移支付机制。在长江流域经济带中，下游地区经济最为发达，中游地区次之，上游地区最差。但上游地区是资源的供给地，而且是长江流域生态环境最为脆弱的地带，关乎长江经济带的持续发展能力。因此，应加紧构建长江中下游地区对上游地区的横向转移支付机制，有效解决上游地区的财政困境，保证区域经济的可持续发展。

（三）进一步完善税收体制改革，促进地区间公平竞争

收入倚重间接税的税制结构是制约我国区域财税政策进行有效协调的因素。对此，笔者建议，其一，我国应积极构建“双主体”的税收体系。近年来，我国间接税比重有所降低，直接税比重有所增加，但间接税仍占据绝对的主导地位。税收收入过分偏倚间接税，存在诸多的问题和弊端，如价格扭曲效应、税收收入调节的累退性和隐蔽性等，不利于缩小收入分配差距，也不利于区域间的财税政策协调。逐步降低间接税比重、提高直接税比重，建立间接税与直接税“双主体”的财税体系是减少区域内税收竞争的根本所在。其二，应进一步规范、清理税收优惠政策。应保证长江流域内各省市出台的税收优惠政策严格遵循公平竞争的原则，提高优惠政策的透明度，严格规避地方保护主义，从而保证稀缺资源与资本的有效流动。

（四）建立税收争端解决机制

长江经济带因地理和资源的天然优势形成了一个非正式的经济合作体，区域间的税收竞争不利于各省市的经济持续发展，而最为有效的解决方法就是建立区域内合作关系，形成一个相互信任、约束有效的制度框架。具体措施有：其一，上级协调。即在上一级政府或中央成立专门协调地区间税收利益的机构，通过拟订不良税收竞争行为的标准与惩罚措施，来协调和解决地区间税收争端。其二，同级协调。即在国家法律允许的情况下，地区之间可以自行协商解决税收争端。

（五）完善我国税收管辖制度

我国要建立明晰的税收管辖制度，需要与分税制改革相呼应。具体措施有：其一，以立法形式明确税收管辖权的归属问题。按照分税制改革的税权归属状态，确立税收管辖权，并以法律形式予以明确。其二，尽快完善《税收征管法》。税收管辖作为《税收征管法》的重要组成部分，应在《税收征管法》修订过程中得到足够的重视。在此过程中，要特别注意技术性和精细性，加强制度设计的有效性与合理性，对那些目前规定不明确、容易出现冲突的税收管辖制度进行明确的规定，如消费税的所在地和核算地、个人所得税的申报地，等等。

责任编辑：高 阳