关于国有企业内设监事会制度的再思考

常蕊

摘要：本文对国有企业内设监事会制度及其实践的演进进行探讨，以揭示该制度演化的基本规律，通过对该制度存废问题的争论进行辨析，从理论层面探讨该制度的合法性，认为制度选择主体单一化是制约该制度进一步发展的主要原因；其虽然理论上不具有制度合法性，但对利益相关者的正向溢出效应使该制度在现阶段仍然难以被取消；国有企业内设监事会制度在国有经济体制改革的不同发展阶段具有不同的制度内涵与功能。

关键词：监事会制度；国有企业；公司治理

中图分类号：F832 文献标识码：A

我国在经济体制转轨过程中形成了独特的二元制公司治理结构。其中，内设监事会作为治理结构中的重要一环，被赋予了股权监督的重要职能。但实践中对该制度一直存在较大的争议。如何正确看待内设监事会制度不仅是影响国有企业监督管理成效的重要问题，也关系到我国国有企业公司治理制度创新与发展。目前，国内关于内设监事会制度的研究主要集中于经济学和法学领域，但对该制度的存废问题尚未形成较为一致的观点。本文进一步从理论层面探讨该制度的合法性，对该制度的未来发展进行展望并提出相应的政策建议。

一、我国国有企业内设监事会制度的演化历程总结与分析

我国企业内设监事会制度大致经历了三个历史发展阶段：

第一阶段是清朝末年到我国改革开放前，为监事会制度的萌芽和沉寂时期。清朝末年和民国时期我国相关公司立法中借鉴了日本公司法中的监察役制度，相应设立了监察人制度。但是由于受社会动荡以及封建家族式管理文化的影响，该制度并未得到有效执行。建国初期为了稳定局面、恢复生产，本着“原封原样、原封不动”的思想，我国在私营企业和公私合营企业的立法中保留了监察人制度。1956年社会主义改造完成后，我国实行了单一的公有制和高度集中的计划经济体制，由于政府部门对国有企业实行直接经营管理，企业中实际上已没有类似于监事会的监督机构。

第二阶段是改革开放后到1993年新中国第一部《公司法》颁布之前，为监事会制度的恢复和探索时期。20世纪80年代，随着乡镇企业的兴起、国有企业股份制试点的推行以及公司理论在我国的传播，内设监事会开始在一些企业中自发地出现。但是由于对企业治理机制的认识还不够清晰，在当时的股份制试点中，大多数地区只要求试点企业设立股东会和董事会，而没有要求设立监事会。对于是否应该在企业内部设立监事会以及如何处理监事会与企业内部其他权力部门的关系还处于不断探索阶段。其中一个较为突出的问题就是监事会与职代会在监督职权方面存在矛盾。例如股份制试点较早的上海市在1988年6月颁布的《上海市股份制企业暂行办法》中就没有规定监事会。1988年11月12日颁布的《福建省股份制企业暂行规定》规定，股份制企业是否设监事会，由董事会提请股东大会决定。1987年国家批准的第一个股份制试点的企业集团——中国嘉陵工业股份有限公司（集团）在当时的公司章程中规定不单独设立监事会，由公司职工代表大会行使监事会职能。20世纪80年代中后期我国职工代表大会制度正处于全面发展阶段，根据1986年9月15日中共中央、国务院颁发的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》的规定，职代会对企业领导干部和业务的监督既包括事前监督，也包括事后监督。虽然这些职权在实践中并没有得到有效落实，但从制度层面上与监事会的冲突是明显的。

进入20世纪90年代之后，国有企业出现大面积亏损。除了宏观调控方面的原因外，亏损的深层次原因在于经营机制的陈旧落后以及由此引发的违规经营现象，亟需加强对股份制改革的规范。这一时期，理论上关于是否应该在股份制改制企业中设立监事会还没有统一。例如有专家根据地方股份制的实际情况，认为上市公司等公众公司应设监事会，但非上市公司不应设监事会（王林、宋宏宇，1992）。一些人认为可由董事会行使监督公司财务的职能，主张不设专门的监事会。还有人认为应设立专门的监事会（纪尽善，1992）。这一阶段国家和地方针对国有企业股份制的规范文件中关于监事会的规定也存在一定的分歧。例如，1992年5月15日原国家体改委发布的《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》对股份公司是否设立监事会采取了任意性原则，即规定“公司可设立监事会”。其中《股份有限公司规范意见》规定“监事会向股东会负责并报告工作”，《有限责任公司规范意见》规定“监事会应当按期向股东会或全体股东和全体职工报告工作”。1992年5月18日上海市颁布的《股份有限公司暂行规定》将监事会规定为必设机构，同时规定“监事会向股东大会以及职工大会负责并报告工作”。

第三阶段是1993年至今，为监事会制度的确立和改良阶段。1993年11月，中共中央通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将建立现代企业制度作为国有企业改革的方向，并指出“国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索”。同年12月通过的我国第一部《公司法》从法律上正式确立了内设监事会制度，其主要特点是：明确了监事会为公司的必设常设机关；对监事会制度的具体内容做出了原则性的规定，成为长期以来我国公司监事会制度的主要依据；规定公司监事会中必须有一定数量的经职工民主选举产生的职工代表。

1993年《公司法》关于内设监事会制度的规定是在充分实地调研和广泛吸收各方意见的基础上提出的，既借鉴了国际经验，又注重与本国实际情况相结合（卞耀武，1994）。其制度初衷主要有三点：一是，通过股东会、董事会和监事会形成企业决策权、执行权和监督权的三权分立、权责分明、互相制约的现代企业组织结构，从而与建立现代企业制度相适应，促进公司的科学决策和规范化管理；二是，通过设立专司对公司自身实施监督的监事会，强化公司自我约束机制，弥补外部监督的不足，从而有效防止国有资产流失；三是，由股东代表和职工代表组成的监事会既代表了出资人的利益，又代表了公司的利益，通过日常监督维护公司和股东的合法权益（于吉，1996）。endprint

从最终确立的法律条文以及具体实行情况来看，可以说监事会制度并没有达到当初的立法预期。实践中存在的主要问题包括：第一，法律赋予了监事会监督职能，但是并没有对履行职能的权力做出具体安排；第二，由于处于企业内部，监事会在人员编制、经费等方面受到董事会和企业其他领导人员的牵制，工作缺乏自主权；第三，按照“双向进入、交叉任职”的原则，一般党委书记进入董事会，工会主席或党委副书记进入监事会，监事会主席在职务的行政级别上低于董事长，这种下级监督上级的方式本身就存在矛盾；第四，由于对监事会成员没有设立严格的准入标准，监事会成员的整体知识水平和业务素质也使其难以对董事会和高级管理人员进行监督，监事会往往成为安置人员的机构；第五，监事会与企业内部监察部门、内部审计部门、纪委和党委等存在交叉任职和合署办公等现象，工作中还要对国家审计机关、财税机关和国有资产管理部门对企业的监督管理加以协助，在企业监督制度创新过程中也极易成为被整合的对象，从而存在职能被弱化的风险。

学界和实务界关于监事会的“虚监”问题已经基本达成了共识，但对于是应该取消监事会还是应该通过加强职权来对其进行改造还存在不同意见。独立董事制度的引进以及2005年《公司法》的修订更是将这一争论引向了高潮。但是，由于制度的惯性以及国有企业的其他监督制度还不够健全，完全取消内设监事会在现实中还存在一定阻力。新《公司法》最终对该制度进行了保留，并在一定程度上强化了监事会的监督职权，加强了监事会的监督手段，但该制度的固有缺陷并没有根除，内设监事会监督乏力的问题依然没能解决。

在西方国家，监事会制度是随着市场经济的发展和股份公司的出现而逐渐形成的。而我国很大程度上则是在国有企业改革早期各方面监督机制都存在缺失的情况下，由政府主导的一种强制性制度变迁。1993年之前内设监事会并没有在实践中被广泛应用，而在《公司法》通过后的很长时间，还有很多非上市的股份制国有企业没有依法设立监事会。天津市调查显示，1998年改制企业中有27.5%的企业没有设立监事会（梁祖晨，2000）。国家统计局统计表明，2003年改制后的企业集团母公司，应设立内部监事会的，有近二成没有依法成立监事会（国家统计局，2003）。关于上市公司的研究也显示，大多数国有上市企业的内设监事会构成仅停留在合规水平。这表明，此种自上而下的制度设计在实践中并没有太多的现实基础。

内设监事会制度又是一种移植性的制度。该制度的恢复和发展是在整个经济体制改革的大背景下产生的；在对日本和德国等国经验借鉴的基础上，充分融合了我国特定历史条件下的特殊因素。在这一过程中，旧体制的因素始终对制度的演化起着主导作用，呈现出明显的制度依赖的特征。这突出表现为内设监事会制度在与“老三会”的磨合过程中，部分承接了原来职代会的职能。而监事会与职代会的矛盾实际上反映了股东会与职代会的矛盾。在社会主义市场经济条件下，到底哪个是企业的最高权力机关，两个机关的权力如何协调始终是制约内设监事会制度发展的一个重要问题。企业党政监督体制对内设监事会制度的演化也具有重要影响。按照有关要求，监事会对企业党委和纪委具有重要的辅助作用。实践中党委、纪委与监事会往往交叉任职甚至存在机构重合的现象。此外，监事会还对国家审计署、财政部、国有资产管理部门等对国有企业的监督起着桥梁作用。与日本和德国等制度原生国不同，国有企业内设监事会制度在引入我国之初就被赋予了国有资产监督这一历史使命。

总体而言，内设监事会制度是在我国经济体制改革的大环境下建立并发展起来的。这种由政府主导的“摸着石头过河”的渐进式改革路径决定了对于国有企业监督制度的选择，只能通过不断试错来进行。这种制度变革方式的优点在于任何制度都能依靠政府的力量得到较快的实施，但正因如此所造成的制度选择成本也较大。特定的制度选择是不同利益主体相互博弈的结果。针对国有企业内设监事会制度，其主要利益主体就包括原政府主管部门的人员、现管理部门的人员、国有企业领导人员、职工、全体人民、国有银行（作为债权人）等。由于全体人民与国有企业并不存在直接的委托代理关系，国企自身的体制转型尚不够彻底以及企业用工制度的改革，制度博弈在很大程度上只存在于政府部门与国有企业领导人之间。而由于国有企业领导人的行政化特征，其最终只能成为政府的追随者。制度选择主体的单一化，造成整个经济体对制度选择机制的遏制。也就是说，在“制度”的市场上存在严重的供给短缺，制度的价格或边际成本较高。如何使制度供给与制度需求相匹配，是解决该制度所面临的困境的一条可行的出路。

二、关于企业内设监事会制度合法性分析

由于内设监事会制度自身存在的诸多问题，学术界关于监事会的存废之争从未停止。主张废除的观点从监事会制度的实际运行情况出发，认为该制度在监督方面没有起到应有的作用，而目前我国股份公司的董事会实际起到的是监督机构的作用；该制度已经形成了一种既定的模式，对其性质和机制进行改革存在很大困难，继续对其职能进行修修补补，只会徒增公司治理成本；强化监事会的职权，不适应目前的国际潮流，会对我国的企业国际化带来不良影响；更进一步指出监事会是一种主观创设的监督模式，与公司治理的内在逻辑先天不合。因此建议彻底取消监事会，将董事会定性为监督机关，建立一元制公司治理结构（彭晓峰，2003；谢德仁，2006）。

主张加强内设监事会职能的观点主要从独立董事制度与监事会制度的关系方面进行了反驳，认为在当前董事会仍为大股东或内部董事控制的情况下，独立董事制度难以发挥预期作用；长期来看独立董事制度并不适合我国的国情，在其原生国的制度效果也未得到积极的证实，因此不能以其代替监事会制度；监事会和独立董事的监督目标是一致的，监事会的监督范围涵盖了独立董事的监督范围，二者业务监督职权大部分重合，应该将独立董事的职权纳入监事会。根据这一观点，应该借鉴德国监事会成功的经验，重整我国公司治理监督机制（缪艳娟，2003；高明华等，2006；罗礼平，2009）。另外还有一种折衷的观点认为监事会制度和独立董事制度各有所长，两种制度应该并存，并由企业自行选择（龙卫球、李清池，2005；朱慈蕴等，2007）。endprint

从制度的逻辑来看，一项监督制度必须要首先明确监督什么和监督谁，也就是监督目标的问题。能否实现监督目标是衡量一项监督制度是否“合法”的标准。从《公司法》的规定以及监事会的制度初衷来看，该制度的目标就是通过监督董事会和管理层确保股东权益不受侵犯。实际情况表明，内设监事会对实现这一制度目标是无效率的，其合法性理应受到质疑。但是不“合法”的制度并不一定就不具有存在的“合理”性。对于这样一些制度，我们总是能够在现实中找到维持其存在的理由。这是因为，除了实现制度目标方面的“主效应”外，制度在实施过程中可能存在某些“副效应”。而这些副效应，可能足以抵消其在主效应的信息不对称以及协助党政监督顺利实施的重要作用。只有将这种副效应与该制度在股权监督方面的主效应综合考虑，才能更为准确地把握内设监事会制度的未来发展取向。

理论上来说，国有企业的监督问题源自国有产权的委托代理关系。李贤沛教授对国有企业的委托代理链与监督制度进行了精确的刻画，指出社会主义国有经济中的委托代理制涉及政治和经济两大领域。首先是通过社会主义民主集中制自下而上形成的政治上的委托代理链，然后这个委托代理链又自上而下地在国有经济领域中延伸。在任何一种代理制中，都需要建立委托人对代理人的监督体制，这是委托代理制正常运行的基本条件（夏大慰，2001）。假设国有股东（这里指直接股东，下同）与公司董事会之间不存在代理冲突，主要的代理冲突仅存在于国有资产管理部门与国有独资公司之间，那么内设监事会作为国有股东的监督代理人就失去了存在的合法性。无论是将董事会打造成为专门的监督机关还是把监事会转化为董事会的上位机关，亦或采用独立董事和监事会二选一的办法均不能解决国有企业监督的根本矛盾。假设国有股东与公司之间存在代理冲突，公司董事会成员完全由股东代表组成，且不同股东之间不存在合谋。在以上假设条件下，我们将最后一段代理链条放大，并根据国有资本控股公司的股权结构具体分两种情况来分析。第一种情况：公司存在母公司即单一国有大股东，母公司对其绝对或相对控股，母公司对公司董事会拥有控制权。第二种情况：公司不存在单一大股东，多个国有股东合并持有公司多数股权。各大股东持股相等。没有任何一个股东能够控制公司董事会。对于第一种情况，代理问题主要存在于控股股东和其他股东之间，相应地，应设置对大股东和董事会的监督机制。对于第二种情况，代理问题主要存在于董事会与所有股东之间，监督的对象应为董事会。以上分析表明，解决国有资本控股公司的代理问题需要加强对控股股东和董事会的监督，而就目前的制度设计来看，内设监事会既不独立于控股股东，也不独立于董事会，显然并不具备监督的能力。对于解决国有资本控股公司与其股东之间的代理问题，内设监事会制度也并不具有一般意义上的合法性。

目前为止我们还很难找到平行治理结构下内设监事会制度有效的证据。但在实践中却存在一种制度有效的假象。例如，我们可以看到部分国有控股上市公司的内设监事会往往十分活跃，其开展的活动比董事会还要多，工作方式不断推陈出新，每年花费的经费也很多。有些公司还被树为监事会建设的标杆，成为其他国有企业效仿的对象。这就造成现实中的一种矛盾：一方面，制度本身的设计被理论和经验证明是无效的；另一方面，该制度在实践中的活跃度却很高。但制度的活跃度并不是衡量制度有效性的一个可信的指标。在这里，“显得有效”有两种可能：一是由于其他因素，比如由于其他制度与该制度的结合，或者制度环境的变化，使得该制度本身的性质发生了转变，导致制度已经走向有效，而这种变化并没有被观察到。二是制度本身无效，但对于一些利益相关者产生了正的溢出效应，例如出现了制度寻租者。企业制度是生产关系的具体化和规范化，处于生产关系之中的人是企业制度的主导因素，因此第一种可能出现的概率是很低的。

从根本上来说，我国国有企业中内设监事会制度的产生是由我国社会主义初级阶段的国有经济生产力发展水平所决定的。这一生产力水平决定了我国的国有经济仍然处在新旧体制交替的过程之中。在这一过程中，监事会制度除了自身的监督职能之外，还具有协调不同监督主体关系的功能，信息传递的功能等。可以说，经济体制赋予了该制度新的制度内涵，其法律地位的确认是历史发展的必然结果。

监事会制度的发展方向取决于国有企业改革的整体进程。在国有企业改革的不同发展阶段，内设监事会应具有不同的监督内容和功能。具体而言，在国有企业改革的初级阶段，国有股一股独大现象不能完全消除，国有大股东与公司董事会和管理层重合度较高，以监督公司董事会和管理层为主要目标的监事会通过自身职能难以实现真正有效的监督。其主要功能应该是通过关系协调和沟通，与其他传统监督制度形成一个监督体系，防止国有资产流失。在长期，随着国有企业改革的进一步深入，国有资产管理体制进一步完善，市场化因素进一步增强，内设监事会的性质和功能将逐步实现向股权监督的回归。

对于内设监事会这样一项实行了20多年的监督制度来说，打破目前的制度“锁定”状态是一项极为艰难的任务。这不仅在于该制度在实际中已经形成了一套固有的内在运行逻辑，而且在于其与国有企业的其他监督管理制度之间也建立了较为稳定的外在联系。换句话说，内设监事会在国有企业的体制当中获得了较高的容忍度。打破这一僵局取决于制度的主要利益相关者政府的转变，或者我们期待通过国有企业经营管理体制的改革出现新的强有力的利益主体，能够推动制度的创新和发展。

三、政策建议

第一，提高内设监事会的独立性，特别是使其独立于大股东是增强内设监事会监督作用的关键。我国目前国有企业监督中存在的主要问题是“内部人控制”。在这里，内部人并不仅指企业内部的董事会和管理层。我国国有企业采用的是股东大会中心主义的治理模式，董事会与管理层的权限较小。由于国有企业股权结构的特殊性以及党政监督等特殊的制度安排，国有大股东的经营者与企业经营者的关联度较高。国有大股东不仅在选举和任命企业董事和主要管理人员方面具有决定权，而且对董事和高管的治理和管理行为起支配作用。因此国有企业的监事不仅应独立于公司董事会和管理层，还应独立于国有大股东。而监管部门与国有大股东之间存在利益捆绑的关系，不能对监事的独立性做出客观的判断。建议建立独立监事制度，并采用独立的第三方机构对监事的独立性进行定期评估。endprint

第二，明确公司经营者的权力和责任，建立对股东责任的追溯机制是提高内设监事会有效性的基础。监督对象权责明确是监督制度有的放矢的基础。监事会的监督对象是公司经营者（包括董事会和管理层）。我国国有企业的公司治理采用的是股东大会权力中心主义的模式，公司经营者的权限较小，且在很大程度上是依据母公司的意志行事。虽然公司董事和管理层应对其经营责任独立负责，但是现实中母公司与企业在经营管理方面的权力和责任并没有明确的界线。如果监事会对母公司没有监督的追溯权，监督就成了一句空话。应进一步明确公司经营者的权力和责任，同时对确需大股东负责的事项，通过建立追溯机制，追究其责任。建议在董事会会议的表决程序中，要求董事就其表决是否出于自身独立判断，是否已知晓其所应承担的责任和义务作出书面声明；同时设置公司重大经营问题的股东责任专项调查程序。

第三，深化国有企业管理体制改革，完善企业领导人管理制度是内设监事会制度有效运转的决定性因素。体制上的因素是影响内设监事会制度的深层次原因。应明确界定国家所有权，并将政府监管与股权监督加以明确区分。对确需政府监管部门与内设监事会合作监督的事项，应按照公开、公平、公正的原则制订正规的操作程序，并对协助方的成本进行合理定价和支付。企业领导人管理体制是国有企业管理体制的核心。在对国有企业进行分类管理的基础上，应加强企业领导人的市场化选聘制度。党对国有企业领导人的考核应着重体现在思想政治方面。应进一步推动思想政治管理理论和实践的发展，设计出科学有效的思想政治考核体系与考核程序。

第四，进一步推进政治体制改革，加强公共治理是内设监事会制度发展的动力来源。政治体制改革已经成为制约国有经济体制改革的重要因素。国有经济体制改革的推进有赖于通过政治体制改革打破旧体制下形成的固有的利益格局。改革三十多年以来，政企分开有了很大进步，但政府部门对国有企业的行政干预依然较多，有些甚至以新的形式重新出现。这相当于为企业提供了隐性担保，使得国有股东可以不承担或者降低了应承担的经营风险。股东本身就丧失了监督的激励，主要代表股东利益的监事会监督乏力就顺理成章了。因此，应进一步完善公共治理制度，逐步加强人大监督，优化我国立法制度和立法程序，加强对政治权力的监督与约束。

第五，进一步推动市场化改革，加强制度环境建设是有效实现内设监事会制度功能的重要条件。国有企业公司治理失灵的一个重要原因是因为缺乏外部市场约束。我国资本市场的有效性不高，市场价格经常随着政策的变化而波动，目前还不能真正起到价值发现的作用。由于国有企业具有一定的垄断地位和政策优势，其所处的产品市场与人力资源市场流动性和竞争性较差。外部约束压力过小导致监事会没有动力增加对监督的投入。应进一步推进市场化改革，提高市场竞争水平；在进一步加强政府分开的基础上，促进企业内部治理机制以及企业外部的法律、市场和社会等治理机制向市场化的方向转变。endprint