深化改革促进唐山新型城市化发展对策研究

琚春林?李晓艳?陆树楠?郑小玲

近些年，唐山市城市化发展水平不断提升，2013年底，城市化率达到54.4%。表面上看，城市人口增加了，城市化率提高了。但是，城市化带来经济增长、促进投资、推动服务业发展、扩大内需等好处的同时，也带来了社会经济发展的一系列新问题，影响着城市化的质量， 阻碍城市化可持续发展。

一、唐山市城市化发展进程中的问题分析

1、县区城市化发展不平衡。

唐山市农村城镇化水平表现出县市差距大、大城镇少、农村城镇化水平低于总体城市化发展水平的特点。城市化水平最高的唐海县和最低的滦县， 城市化水平相差了18.53个百分点。各个县市规模小，人口大多数在一万之间，城市化发展水平普遍低于唐山市城市化发展的总体水平。可以看出， 唐山市在城市化发展的过程中， 过分重视了市区城市化的发展，而对于各个县市的城市化的推进则相对较为缓慢， 这种情况将使唐山市在未来城市化发展过程中面临严峻的挑战。

2、产业结构不合理， 第三产业对城市化的拉动效应不强。

随着城市化的不断发展， 唐山市的城乡差距逐步加大，给唐山市经济持续发展带来了较大的难度。特别是长期以来， 唐山市的经济发展都是以重工业的发展为主， 忽略了第一产业和第三产业的发展。

3、城市化拉动农民进城， 农民工市民化难。

在城乡二元户籍制度下， 大量农民工虽然被统计为城镇人口， 但没有获得市民身份， 无法在就业、教育、社会保障、公共服务、住房等诸多领域享受与城镇居民同等的待遇。在农民工进城后的社会保障权益缺失或不足的情况下， 农民工很难真正融为城市社会。

4、土地流转困难重重， 农民权益难以保护。

土地流转是城市化发展过程中要解决的重点问题， 但是伴随城市化的发展， 土地流转问题往往越来越突出， 难以得到妥善的解决。一些县市在城市扩张中通过对农村土地的低价征收与高价出让， 土地增值的大部分被地方政府所攫取。大量农民在失去土地的同时， 生活水平不仅没有提高反而下降了。

5、农村人才流失， “三化同步”难。

从年龄结构上看，唐山市的农村劳动力流动转移都是以青壮年为主。在长期的城市工业发展的同时， 忽视了农村的农业生产， 而且这种不良影响有不断扩大的趋势。随着城市化的发展， 大批农村青壮年劳动力外出务工，农村留守的大多是孤寡老人、小孩和文化素质水平较低的农村妇女。这种农村劳动力的不合理流转状态，不仅会阻碍农业科学知识的普及， 良种的推广， 土壤的改进和新技术的采用， 同时也不利于农业产业结构的调整， 长此以往的发展将不利于唐山市城市化的顺利推进。

二、深化改革促进唐山新型城市化发展

城市化已经不单是“人口转移型”的城市化，更应该是“结构转换型”的城市化。要走新型城市化道路，解决当前城市化发展进程中的问题，必须深化改革。改革创新是推进新型城市化发展的“源头活水”，只有加大改革创新的力度，新型城市化发展才有持续的动力和活力。

（一）深化制度改革，为城市化提供制度保障

1、将户籍制度改革与福利制度改革结合起来， 推进深度城市化

深度城市化的含义就是把简单的城市常住人口的增加， 改变为尽享城市公共服务的市民的增加， 避免“半城市化” 。深度城市化要坚持以人为本的发展理念，对于全体城市实际居民而言， 均等地获得公共服务比居住权更加重要。

首先要打破城乡二元的户籍制度， 建立城乡统一的人口登记制度， 促进人力资源的自由流动， 从而推进城市化的发展。第二， 把户籍制度改革与就业、教育、医疗、养老、等社会福利制度改革结合起来， 积极稳妥地推进与户籍挂钩的就业、工资、教育、医疗、养老等制度改革， 致力于消除城乡二元结构的体制性障碍。第三， 加强政策宣传和教育， 建立健全各类社会服务和支持机构， 为农民工在转变的过程中提供必要的、充分的援助和指导。第四，制定农村居民退出集体经济组织的补偿政策，鼓励有条件的农村居民退出集体经济组织， 转入城镇人口。

2、深化土地制度改革，释放城市化潜力

我市城镇化的下一步发展趋势，一方面是农村人口进一步的向城镇转移，另一方面则是已经转移至城镇的农村人口的进一步城市化——农民工市民身份的完全确认。而实现这一目的，需要做到以私有化、可自由贸易为主的农村土地改革。农村土地制度的改革是释放城市化潜力的关键。一是必须规范土地流转程序， 加强对土地流转的监督和审查;二是要清理农村集体建设用地， 保证农民必要的建设用地， 明确集体土地的所有权;三是由县及县以上政府统一制定城乡发展和建设规划， 实行最严格的土地用途管制;四是在符合国家规划和计划的前提下， 农村土地转变为城镇建设性用地， 要采取市场交易方式确定价格;五是依照集约和节约的原则逐步开放农村土地交易市场;六是对于土地资源配置中的利益补偿问题，政府运用行政手段、法律手段在城乡间统一调配或者作出统一的要求。

（二）深化政府行政管理体制改革，科学规划与指导城市发展

走新型城市化发展道路，不仅要增强资源环境、基础设施等城市“硬”承载力，更要强调城市经济管理体制、行政管理体制及公共服务等城市软环境的大幅提升。要进一步强调城镇规划的硬约束， 严格执行城市规划法和有关法规和政策， 搞好城镇规划并严格监督规划的实施。

1、适应城市经济社会发展要求

要深入研究市场经济的发展规律， 通过不断弱化政府对产业发展的行政干预， 强化市场的能动作用， 增强产业发展的动力和活力。提倡城区综合功能开发， 使就业区、生活区、体闲游憩区、商务区综合配套， 推进城市有机发展。要突出对公众利益， 特别是对弱势群体利益的保护。贯彻尊重城市历史和城市文化， 把握社会主义先进文化的前进方向， 保护历史文化遗产， 弘扬抗震精神， 形成融历史文化和现代文明为一体的城市风格和城市魅力。

2、注重政府与民众的总体需求

城市规划师在规划实践中更多地与城市发展的决策相结合， 更多地突出与政府职能相关内容的研究， 体现规划的公共政策性， 同时也要切实反映广大民众的意愿， 在规划制定中广泛征求人们的意见， 注重人们对城市发展的要求。逐步建立城市规划决策、执行、监督相分离的机制， 不断规范和完善城市规划决策程序， 增加透明度，扩大公众参与， 减少和约束规划部门自由裁量权， 杜绝领导干部对规划的随意干预和变更， 维护规划严肃性。

3、建立城市环境安全预警机制

城市化的发展过程中， 伴随大量的人口流动， 致使城市的居住环境、交通卫生等面临严峻的挑战。因此， 建立城市环境安全的预警机制是必须的， 通过安全预警机制及时监督城市化的承载能力， 为城市化的顺利推进提供保障。

4、高度警惕“城市病”

在城市化发展过程中必须防止产生“城市病” 。在空间布局上， 避免盲目追求城市化率， 而忽视城市整体规划的做法， 尽量减少因就业功能、公共事业配套缺乏所导致的“潮汐式交通拥堵” 现象。一方面政府必须大力发展公共交通， 提高现有公路的运送效率， 另一方面必须提高管理者水平， 尤其是交警部门现场指挥应对能力， 避免出现车辆严重拥堵。

（三）健全城乡一体化体制机制，推进新农村建设与城市化良性互动

1、保障农村公共物品供给

政府要转变职能， 加强服务型政府建设， 将公共物品向农村、基层倾斜， 逐步形成惠及全体人民的基本公共服务体系以发展社会事业和解决民生问题为重点， 加大对农村教育、卫生、科技、文化和社会保障等的投入加强农村公共设施建设， 以农村的道路、供水、供电、通讯、农产品市场设施等为重点， 切实改善农村的生产生活条件。

2、尊重农民意愿

在新民居建设过程中， 要尊重农民意愿， 设立合理的物业管理制度， 同时政府出面给予农民一定的物业补助， 协助物业公司做好新民居的小区物业管理， 才能确保新型农村民居正常的生产生活。设立培训机构、设置公共停车场， 预留生产资料存放场所， 尽可能的满足广大农民的生产生活意愿，减少形象工程的出现。

3、加强农民教育

在城市化不断推进的同时， 必须转变村民的思想观念， 提前对农民进行教育培训， 设立相应的培训机构， 加强农民的职业技能水平， 为农民再就业创造良好的就业环境。

4、强化失地农民社会保障

发挥政府主导作用，建立失地农民最低生活保障制度、基本养老保险制度、基本医疗保险制度。解除农民的后顾之忧， 为城市化的长效发展提供保障。可以探索工业和农业相结合的土地入股、农民入企”新方式，解决征地农民持续发展问题;可以对失地的农民，给予少量的自留发展用地，转化成商业或工业用地，让失地后农民自我经营，发展自已的经济，稳定失地农民的经济收入，从而加强失地农民的社会保障。

（四）改革创新经济发展方式，加快推动资源型城市转型

推动资源型城市的转型， 首先应加强政府对高新产业和服务业的支持， 制定政策法规， 扶持高新产业的发展， 大力的引进高新技术人才。发展高新产业和服务行业， 以此为城市化发展动力的转型创造条件。

1、以结构调整为主线，努力走出一条独具唐山特色的新型工业化道路。一是利用信息技术改造提升传统产业。在全市钢铁、装备制造、化工等传统产业领域，积极推进信息技术在研产销各环节的应用，着力打造独具唐山特色的现代产业新格局。二是利用信息技术促进企业节能减排。重点推广变频器调速、燃煤工业锅炉节能改造等一批节能电子信息应用技术和钢铁企业能源管理中心项目建设。同时，推广污染源在线监测监控系统、大气黑度监控等技术应用，为完成污染物减排任务提供技术支撑。三是加快信息化公共服务体系建设。着眼于提升中小企业核心竞争力，积极培育中国钢铁产业网、中国耐材网、中国钢锹网、唐山焦化网、唐山矿山网、唐山医药企业网等一批专业化行业网站建设。

2、加快产业积聚掀起曹妃甸建设高潮，使曹妃甸真正成为唐山资源型城市转型的重要平台。

近年来，曹妃甸开发建设势头强劲，基础设施日臻完善、亿吨大港初具规模、生态城市建设全面启动、一批重大产业项目相继落地，进入到产业加速聚集、城市配套建设的新发展阶段，正在成为唐山和环渤海区域经济发展的重要引擎和增长极，备受世人瞩目。今后，应以建设科学发展示范区和循环经济示范区为总揽，以港口为依托，以园区为载体，以发展临港产业为特色，加快产业聚集，进一步掀起曹妃甸开发建设新高潮。尽快建成信息化与现代港口物流、钢铁、石化、装备制造等主导产业全面融合的循环经济示范区和科学发展示范区，成为以“数字化管理、数字化服务、数字化生活”为主要特征、具有国际竞争力的“智慧港城”。 使曹妃甸真正成为唐山资源型城市转型、转变发展方式的重要平台，成为河北科学发展的重要经济增长极，成为环渤海地区的“耀眼明珠”。

3、围绕“双核两带”的城市发展总体思路和空间布局，加快建设适宜人居和创业的现代化生态城市。

一是着力推进新型城镇化。加快曹妃甸生态城、南湖生态城、凤凰新城等重点项目的开发建设;大力推进“绿、美、亮、净”工程，加快推进县城扩容和小城镇建设。二是着力推进城乡等值化。以统筹城乡发展为基本路径，着力破解制约城乡一体化发展的体制机制障碍，推进城乡规划、建设、产业、公共服务和社会管理“五个一体化”。三是着力推进社会治理和谐化。努力为经济社会发展创造安全、稳定、和谐的环境。持续实施扩大就业、社保扩面等“幸福工程”。