智慧城市建设运营存在的问题和对策建议

吕聪敏

通过大量的资料收集整理和科学系统的分析，并结合实际智慧城市相关项目的经验，首先归纳出目前我国智慧城市建设和运营存在的主要问题，即统一的指导建设规范体系尚未建立，顶层设计和建设实施脱节，智慧城市产业链还未成熟，成熟的智慧城市商业运行模式缺乏等，这些问题在一定程度上制约了智慧城市的可持续发展。然后根据当前存在的主要问题和智慧城市建设的内在需求，提出了具体对策和建议，且部分建议已被相关项目参考并进行实施。

智慧城市    建设运营    商业模式

1   引言

智慧城市的发展将促进生产方式的转变，提高社会精准智能化管理水平，提升公众服务效率。据世界银行测算，一个百万人口的智慧城市建设当其达到实际应用程度的75%时，该城市的GDP在投入不变的条件下将能增加3.5倍，这意味着智慧城市可促进经济增长翻两番[1]，当前智慧城市正以其独有的渗透性、冲击性、倍增性和创新性席卷全球，推动着以智能、绿色和可持续为特征的新一轮科技革命和产业革命的来临[2]。

过去一段时间，世界多国政府和组织机构均提出利用信息技术和互联网来改变未来城市发展面貌。特别是发达国家和地区，如欧盟、美国、日本、韩国、新加坡等均已展开智慧城市重点领域技术研究和相关项目的建设，并且在一些试点工程中已经取得了较好的效果[2]。智慧城市一说引入中国后，其概念得到了相应的发展创新，实现了“本土化”。在“中国式”智慧城市中，在智能化的基础上更强调人的参与性和创造性。截至到2013年底，总计311个城市提出或正在建设智慧城市，涵盖4个副省级以上城市，89%的地级及以上城市，47%的县级及以上城市。国内众多城市和地区启动“智慧城市”战略，相关规划、项目和活动层出不穷。尽管智慧城市建设持续发酵，但是目前多数城市处于规划阶段，盲目上马的项目不少，社会力量参与的不多，长期的运营机制尚未确立，有效的商业模式缺乏，智慧城市的建设还有很长的一段路要走。当前急需分析解决智慧城市建设存在的主要问题，建立有效的运营机制确保智慧城市建设的顺利开展。

2  “智慧城市”建设运营过程中的主要

问题

这里主要阐述智慧城市建设运营过程中遇到的问题，包括技术、体制、经济等各方面的因素。

2.1  缺乏统一的政策指导体系

目前由于缺乏全国性的政策和标准规范体系导致智慧城市概念模糊、定位不清晰。由国家发改委和工信部牵头制定的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》（以下简称《意见》）给出了一个具体的目标：到2020年，建设一批特色鲜明的智慧城市，在保障和改善民生服务、创新社会管理、维护网络安全等方面取得显著成效。该《意见》自2013年开始起草，目前已是第4次修订，但迄今仍未获批准。各个主管部门依据自身职责范围推进智慧城市建设，2012年5月，国家旅游局公布北京、成都等18个国家智慧旅游试点城市;2012年11月，科技部下发《关于开展智慧城市试点示范工作的通知》，并于次年10月正式公布南京、无锡等20个智慧城市试点城市;2012年12月，住建部下发《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》，要求有条件的地方积极申报试点。截至目前，住建部已先后2批设立193个智慧城市试点，成为试点城市最多的部委。2013年，国家测绘地理信息局出台《智慧城市时空信息云平台建设试点技术指南》，包括太原、广州在内的9个城市列入时空信息云平台建设的全国试点工作。2013年11月，工业和信息化部选定15个城市与欧盟合作，启动中欧绿色智慧城市合作项目。2014年6月23日，国家发改委、财政部、工信部等部委研究决定将深圳市、佛山市、苏州市等80个城市列为信息惠民国家试点城市，搭建统一的信息惠民公共服务平台以实现不同部门之间业务协同和信息共享，并逐步实现各类公共服务和社会信息服务的“一站式”办理。这种各个部委在各自侧重的领域和职责范围内开展的智慧城市相关领域的试点建设，使得地方政府在面对多条线上的试点示范和不同标准规范时难以判断和选择，且纵向指令过多使得城市内难以形成横向各部门资源整合和协同共享的局面，这种自上而下的统一政策性引导文件的缺乏导致智慧城市的建设遍地开花，很可能走上建设一堆信息化系统的路线，资源浪费、重复建设的现象将会出现。

2.2  发展阶段认识不清，口号过大

目前国内的智慧城市口号过大，存在盲目追风的现象。真正实施起来却由于技术、行政体制、商业模式的原因困难重重，并且很多都不是真正意义的智慧城市或者不具备建设智慧城市的基础条件。部分地区甚至远未达到信息城市、数字城市的程度就积极参与住建部提出的智慧城市试点申报，并且部分地区是以吸引投资、销售相关产品和设备等片面的目的而展开智慧城市的建设。缺乏远期的发展战略，地方政府盲目上马一堆信息化项目，口号过大、过虚。

2.3  数据开放壁垒未突破，合作平台未形成

对于所有智慧城市建设者来说，政府的数据开放是成败的一个关键因素，但是目前政府各部门对外开放和数据共享并不乐观，它们多数不愿意放弃部门利益和权力，另外数据采集统计的真实性、有效性难以保证，这种缺点的暴露也是一些政府部门难以忍受的。当然还有处于安全考虑方面的原因，在未能建立有效的安全机制和技术保障的前提下，要想实现数据开放和共享几乎是不可能的。导致数据开放积极性不高的现实原因还有政府数据开放给企业和社会的合作平台未建立，双方未建立一个合法合理的机制来促进数据的开放，以便企业充分挖掘数据的商业价值。

2.4  本土化核心技术有待进一步开发

目前基于国家层面提倡信息安全和国产化优先的原则，智慧城市一些领域的信息化建设依赖于国产和本土化企业的技术实力，但是在一些关键领域如云计算、集成电路和电子信息技术方面，本土化企业的整体实力偏弱，这无疑对中国智慧城市的建设造成了不利的影响。多数解决方案提供商包括互联网企业、IT厂商、运营商、集成商等转型时间相对较短，没有丰富的项目经验，在参与智慧城市建设时，难免对客户需求理解不够透彻清晰，没有形成系统化和规模化的方案、产品或服务，在市场竞争中与国外相关厂家相比，形成优势还需时日。同时，我国现阶段能够整合智慧城市产业链上下游资源的集成商几乎没有，产业链资源分散，厂家或企业产品和服务形式单一，无法形成规模化生产，产品成本相对较高，市场竞争力普遍不强[3]。endprint

2.5  盈利商业模式还未形成

虽然目前各地对于建设智慧城市已基本形成共识，但智慧城市建设涉及面广，建设周期往往较长、所需的资金数额一般来说比较大。目前多数试点项目都是面向大众的民生类、公共服务类项目，而在政府如何投资建设，消费者如何“埋单”这些方面还没有较好的商业模式。当前以政府为主导进行的智慧城市建设，由于政府对信息技术发展等方面存在认识局限性，难免对智慧城市的总体建设有所缺失或偏颇。对于该由企业和社会力量参与投资的智慧应用类项目，若由政府投资建设必然对政府资金造成沉重负担而影响智慧城市建设的顺利进行。目前以政府为主导开展智慧城市的建设，大多数是政府整体包揽投资，但是众所周知，目前高企的地方债已经成为地方政府头上的一道紧箍咒，国家层面尽管住建部、工信部、科技部等都在试图对智慧城市做顶层规划和设计，但并没有太多前期的资金支持。在政府投资举步维艰的情况下，企业尚未寻找到有利的商业模式自然参与不多，这无疑会严重影响智慧城市的建设进程。

3  “智慧城市”建设运营的对策建议

针对上述问题，建议智慧城市的建设运营要着重做好以下几方面的工作。

3.1  加强顶层设计和政策规范标准体系的建立

针对目前智慧城市建设项目遍地开花、缺乏长远规划的现状，智慧城市的建设需要从国家层面加强顶层设计，制定标准规范体系。这既需要加强政策引导保障机制方面的体系建设，也需要加强技术规范体系建设。地方政府需要结合实际现状，在充分分析当地需求的基础上进行统筹规划和顶层设计，要经过多方论证，制定符合本地实际的发展战略，以确保项目可落地实施。

3.2  搭建开放式合作平台促进社会资本流入

由政府牵头，搭建开放式合作平台，以公共合作平台为载体，建立产、学、研、用、商的合作机制，进而打破行业界限。在保证安全性的前提下有条件地开放数据资源，鼓励社会企业充分挖掘数据价值，创新应用，保持智慧城市发展活力。政府出台相关支持政策，利用财政补贴、税收优惠、贷款援助、风投基金等优惠政策来提供支持[3]，引导民间资本通过多种渠道进入智慧城市建设的相关领域，如智慧医疗、智能交通、智慧教育。

3.3  整合产业链壮大市场主体

智慧城市的产业链形成要进行大量的产业整合和企业改革，尤其对传统领域的相关产业进行兼并重组，形成新的具有竞争力的大型企业;另一方面，应强化龙头企业的支撑作用，建立运营商、服务提供商、系统集成商、互联网企业和芯片制造商等为一体的产业合作联盟，整合产业链上的资源，推进跨界应用，提高企业的竞争力和抗风险能力。

3.4  开拓创新建设运营模式

国家发改委公布的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》中指出，各地要推进智慧城市建设和运营模式创新，注重激发市场活力，鼓励民间资本参与指挥城市建设投资和运营，杜绝政府大包大揽和不必要的干预行为。

当前以政府为主导开展的智慧城市建设为基础，考虑政府与市场的关系将智慧城市涉及到的各类型项目划分为3类：以市场为主体作用的领域，政府与市场协同作用的领域和以政府为主体作用的领域。将建设运营模式以此进行分类，即市场运营模式、合作运营模式和政府运营模式。

（1）市场运营模式

这类运营模式适用于完全由市场主导的业务领域，侧重于社会服务领域。政府部门基本不参与，通过商业公司灵敏的市场嗅觉，再加上其专业的技术和运营团队，完全可以找到有效的商业盈利模式，从而开发出各种智慧化的应用。如基于位置服务的嘀嘀打车、大众点评，乐视开始通过大屏幕植入一些可链接社区服务的功能和应用，顺丰的“嘿客”布局。

（2）合作运营模式

这类运营模式适用于社会管理和服务综合的领域，需要政府和企业的通力合作进行运营。其具体的实现方式有以下3种：

1）政府牵头、社会资源出资建设，到期移交政府模式[4]

这种模式是指由政府提供政策和资源等的支持，鼓励和引导社会资源出资建设，重点由政府主管部门进行监管。政府前期利用非政府资金进行涉及政府工作领域的建设，主要吸引社会资本参与，在项目建设完成和移交后，政府向投资方支付项目总投资和合理回报。这种模式其实可以理解为由政府埋单，不过是后付钱而已。这种模式主要针对基础非经营性设施建设项目。典型案例包括亿阳集团和哈尔滨市政府合作建设的“电子警察”项目。这种模式目前应用较多，但是也有一定的问题，即前期对企业资金压力很大，还面临验收方面的风险，政府同样面临浪费时间精力而得不到理想效果的风险。

2）政府提供部分资金和政策支持，与社会资源进行合作，共同建设和运营[4]

这种模式鼓励政府与企业形成合作关系，共同投资参与公共基础设施等方面的建设。政府要投入必要的资金，进行一些前期基础设施的建设，同时应该制定相关的政策和法律法规，保证建设与运营工作的整体良好环境，运营商则在整体工程开始之后全面参与，利用已有的优势在政府的支持下进行后期的建设运营和维护工作。这种模式属于兼顾型，首先是政府出面对保证公共服务所需要的网络进行支付购买，运营商提供有偿服务，其次是其它的网络容量由运营商自行运营盈利，运营商可以通过广告收入和其它形式的服务来获取市场收入，实现盈利。典型的例子包括电信运营商和政府合作的网络建设，如“无线城市”的建设。

3）政府主导、吸引社会资金参与，成立联合公司运作的PPP模式

PPP模式是指政府与私人部门组成特殊目的机构，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程进行合作[5]。合资公司作为一个运营主体，可以采取结构性融资的方式，其能从根本上解决BT模式所不能解决的问题——项目后续的长期性维护和运营。智慧城市本身就需要全社会通力合作进行建设，这种模式可以有效融合政府、企业的力量，有效地吸引社会优质资源，将双方捆成利益共同体，充分发挥优势，实现弱势互补，将相关信息化产业做大做强，促进地方经济的发展[6]。典型案例包括中兴通讯与银川市政府成立的银川智慧城市研究院暨中兴（银川）智慧产业有限公司。

（3）政府运营模式

政府独资建设模式适用于城市中政府内部管理和服务业务领域的建设运营模式，在该种模式下，政府不借助于运营商，而是利用自己的资金、凭借自己所掌握的技术手段对政府工作领域的智慧化建设进行整体计划、独立投资和后期运维。在此过程中，政府可将设计、建设、运营等业务外包给其它公司。在这种模式中，政府投资网络建成之后，首先保证用于政府机关和相关单位的公共服务部分的网络能力容量，然后将剩余容量出租给网络服务提供商，通过这种方式获取利润。

参考文献：

[1] 彭继东. 国内外智慧城市建设模式研究[D]. 吉林： 吉林大学， 2012.

[2] 中国通信学会. 智慧城市白皮书（2012）[EB/OL]. [2014-07-15]. http：//wenku.baidu.com/link？url=bhDnV7RCMEKLfdypC2_1LDKC9h0vif8bhujnYeS0s6Bv1lBYrDhr-QEqrh6KVfrYUo8IRdC74YWdUbA4YEc9uDqW0XNzdo2rOthxlqnYd4W.

[3] 刘尚海. 我国智慧城市建设运营商业模式研究[J]. 未来与发展， 2013（8）.

[4] 徐亮，梁景原，杨天开. 智慧城市建设运营模式建设现状与面临挑战[J]. 科协论坛， 2013（5）.

[5] 半月谈网综合. PPP模式：解读新型城镇化的融资之路[EB/OL]. （2014-04-03）. http：//www.gd.xinhuanet.com/newscenter/2014-04/03/c_1110078756.htm.endprint