扩张与捆绑：民事环境公益诉讼主体制度建设的两条途径

□文/叶于博

（河北工业大学廊坊分校 河北·廊坊）

近年来，我国环境污染致害案件频繁发生，使环境公共利益受到严重损害。为完善环境整治法律体系，从2013年1月1日起开始实施的新民诉法，在第55 条明确了民事环境公益诉讼制度的法律地位，以呼应环境与社会的现实需求，这标志着我国环境公益诉讼制度建设跨入了一个新的历史阶段。不过，面对不断发生在身边的环境事故，第55 条所能提供的救济因缺乏足够的操作性，与人们曾经期待的目标之间尚存在相当大的距离。然而，第55条的规定本身就是对民事环境公益诉讼制度进行的奠基礼，如何将环境与社会的现实需求通过民事诉讼制度在程序层面操作出来，仍需要我们不断的探索。

一、立法成就与实践的困惑

（一）新民诉法第55条的立法特点与成就

1、第一次以基本法的形式明确了民事环境公益诉讼制度的法律地位，于此我国的环境公益诉讼立法建设步入一个新起点。该制度地位的确立，不仅使环境整治法律体系得到进一步完善，而且还会影响到相关公益诉讼领域，如消费者权益保护公益诉讼程序制度建设。

2、该条明确了“法律规定的机关和有关组织”作为原告，以自己的名义向人民法院提起诉讼。如此安排下，公共利益的维护，是通过国家机关和团体的力量来实现的，大大提高了与违法者抗争的力量与力度，有利于大众权益的捍卫。同时，解决了环境公益诉讼两大基础性难题，即诉讼费用负担和复杂技术认定问题。也就是说，新起点下的民事环境公益诉讼，是通过特定的主体代表整个国家和社会力量对环境违法行为的宣战，公众权益的维护是有实质性保障的维护。

3、条文结构的独特安排与个人作为起诉主体的排除另有立法深意。第55 条规定的民事公益诉讼制度，在立法体例上被安排在了第五章诉讼参加人之第一节中，隶属于当事人制度。该条被安排在第53 条、第54 条诉讼代表人制度之后，第56 条诉讼第三人制度之前。显然，民事公益诉讼制度的设置是通过当事人制度体现出来的。该条文所保护的利益显然是公众利益，该利益保护的实现当然是借助整个民事诉讼私人利益保护程序，但由于公民个体被排除起诉主体之外，代表人诉讼制度也就当然在民事公益诉讼中没有适用的机会了，因此该条文所表达的公共利益诉讼制度，因目标追求不同，如被安排在新法第一章第15 条，即支持起诉制度之后更为合适。若被安排在第56 条之后，也可以考虑。

公民个体没有规定在公益诉讼起诉主体的范围内，目的在于减少滥诉风险，同时适应我国的现行管理体制，从而保障公益诉讼制度的适度开展和有序进行。但从第55 条公益诉讼制度在条文结构中的独特安排能够看出，立法者对在民事公益诉讼中排除公民个体的起诉权，是一种阶段性的选择。

（二）实践中的困惑。当公众已经遭遇环境公益侵害行为，欲通过民事诉讼形式寻求司法救济时，面对新民诉法第55 条的指引，突然发现所谓的原告竟然模糊到难以把握。因为原告是“法律规定的机关和有关组织”。所谓的“法律”是哪些法律？所谓的“机关”是哪些机关？所谓的“有关组织”又是哪些组织？这三个问题不明确，原告的资格就无法具体而确定。相关公众的诉求则无法实现，法院对案件受理的审查也缺乏标准。这就是新民诉法第55 条在司法实践中因缺乏可操作性而面临的尴尬。

对上述三个问题在立法上的回答，也就赋予了新法第55 条可操作的可能。

二、民事环境公益诉讼原告资格的具体化

民事环境公益诉讼起诉主体无非就是行政机关、检察机关、社会团体和公民四类。经立法筛选，第55 条将范围划定为“法律规定的机关和有关组织”，即将公民从起诉法定主体范围中摘除。而由哪些法律规定法定的起诉主体，是立法机关对法律形式的选择问题，无需我们探讨，因此我们可以对怎样规定上述主体进行讨论。

（一）环保行政机关。由于环境污染领域的公益诉讼大多涉及复杂的技术，需要配置专用设备，人员需要经过专门技术培训，而原因分析又经过符合标准规范的监测、采样、分析、化验，于是专用设备成本、技术成本和相关费用都很高。同时，环保行政机关又具有公权力背景，因此最有理由被赋予环境公益诉讼法定原告资格。涉及案件管辖权的行使范围和案件审级问题，建议该类型的原告主体具体表述为：县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他法律规定行使环境监督管理权的部门。

（二）环保社会团体。除了不具有公权力的背景外，环保社会团体具有与环保行政机关相当的优势，而且能够广泛集中社会热情和社会资源，因此将环保社会团体规定有法定原告资格也有充分的理由。出于诉讼社会效果方面的考虑，对环保社会团体的原告资格应当从非营利性、合法性、专业性、非政府性等四个角度予以限定。

（三）检察机关。在私权保护的民事诉讼中，检察机关已通过民诉法第14 条、第15 条被明确赋予法律监督和支持起诉的权力，该两项权力同时也就划定了检察机关在民事诉讼中的职责，以及伴随而来的大量具体事务性工作。这也是检察机关在民事诉讼中的主要职责。因此，对于赋予检察机关民事起诉权，其行使应当限制在民事公益诉讼的范围内。与上述两位主体相较，检察机关擅长的仅仅是法律技术，而在追查环境污染源方面，并非具有较强的技术能力。因此，作为环境公益民事诉讼的原告资格，其技术价值在于补充上述二主体功能发挥之不足。当然，在上述二主体的起诉权受到干预时，检察机关的起诉对于维护公共利益能够发挥类似保底条款的最后保障功能。

上述考虑，可以通过规定上述主体资格顺位的方式予以体现。这样安排，一方面在于尽量扩张环境公共利益的保障渠道；另一方面在于通过限制捆绑检察机关在民事公益诉讼上的职能来发挥整个公益诉讼保障体系的整体性与综合性的功能价值。

三、公民主体在民事环境公益诉讼中的价值体现

公民个体利益与公众利益是同时存在的，当环境侵害发生时个人利益当然也受到损害。公民个人是利益损害最为敏感的主体，对利益的维护的也有相当的积极性。在环境公共利益的维护体系中，我们不能忽视公民个体这种敏感性与积极性的价值。

毋庸讳言，对环境公共利益维护最快速、最有效的措施当然是环境行政机关必要的行政措施，因此，对于公民因受污染环境损害而做出的真实且快速的反应，其信息价值如何反馈到相关的行政机关及其职能部门，相关的行政法规应当从制度层面做出回应。对于民事诉讼法而言，可以考虑涉及公民私权保障的代表人诉讼与民事环境公益诉讼的合并审理。

［1］郑贤宇.我国环境公益诉讼原告资格的完善［J］.东南学术，2011.4.

［2］张峰，陈晓阳.论我国环境公益诉讼制度的构建［J］.山东社会科学，2012.8.