控制性详细规划实践中的思考

高华

摘要：随着城市不停的发展，以市场经济为大背景的情况下，城市规划管理面临了种种不同的挑战。虽然控制性详细规划作为一种法定的指标存在，但最后城市建设的结果却与其大相近庭。通过文献资料的阅读以及实际项目管理的参与，以一居住区开发为例，对控规在实际过程中所面临的问题进行分析。

关键词：城市规划管理控制性详细规划 城市设计

中图分类号：TU984文献标识码： A

随着社会与经济的不断发展，控规所面临的外部环境不断变化，住宅商品化，土地挂牌等一些市场经济导向的制度改革，市场经济成为推动城市发展及土地开发的最大推动力，地方管理部门成为区域经济调控与经济利益的主体。

经济增长推动城市更新进入快速城市阶段的同时，也导致土地资源呈紧张趋势，土地资源的高效配置与节约利用是必然的情况。再者，市场化的经济改革促生了大批独立的利益主体，控规已不仅仅是静态的技术引导，而更多地需要表现出对土地空间背后相关权益进行调节，权衡利益分配，这对于控规的法定性和经济可行性等提出了越来越高的要求。可以说控规既要满足政府、市场和社会的需要，还要适应城市发展形势和资源紧缺的发展条件。当今，控制规划编制的难点就在于难以脚踏实地，真正落实到开发管理中，真正的实施方案往往对控规提出了种种挑战。

n问题反思

城市总体规划表现为政策性，为政府作出宏观层面的决策；修建性详细规划表现为建设性，为开发商提供详细可操作的微观层面决策；控规在规划控制体系中最为主要的是其管理特征，是进行建设项目许可的实际管理需要，从而保障各层面的规划能够得到有效、合理的实施，并且协调各方利益，维护城市和谐发展，因此控规是规划管理监督的重要环节。在市场经济的社会大背景下，规划管理工作关键在于对土地使用进行宏观调控，对每块土地都进行有效控制，引导房地产开发健康发展。

由于控规具有法定性，因此在第一印象中会被认定为控规直接决定了具体的实施方案，而在实际的管理过程中并非如此。受到城市因素的种种限制，控规制定过程中原有的随意性在现实环境中表现出了诸多的不适应，最明显表现在城市实施管理中，用地性质被频繁调整，控制指标不断被突破，控规的法定性与指导性逐渐失去作用，失去说服力的控规变成文字的条条框框，对城市的规划管理并没有起到其应有的指向和控制作用。

n管理案例

通过对上海市黄浦区某一居住地块开发进行研究，分析其地块控规在实际运用中的控制。开发地块原为里弄建筑，后因城市开发的缘故，地块租赁给房地产开发商，并由开发商负责拆迁及相关居住区开发事项。由于地块较大，且居民众多，因此地块分为两期进行开发。第一次的设计方案稿经由区规划局审核、批准，第一期已经建造完成，约占总用地1/3，相关配套设施完善，房屋售出并投入运营。

在第一第二期建造完成之后，开发商修改了方案并提交了第二次方案设计，提出了一个与第一次审批不同的方案。在新一轮方案中，有以下几个大的改动，并且与现有控规有所冲突，涉及到了控规的修改。与之前的方案相比，此次方案提出的出发点主要在原有基础上传承延续现有街区的历史风貌，并且在形态上一定程度的传承街区的里弄特色，希望能与周边环境融为一体。

表1新旧方案对比表

由上表可见，新一轮的规划基本上推翻了原有方案，从理念、形态上都做出了修改，造成此番修改的原因可能是有：

1、经济能力的制约。地块未开发区域里弄住宅密度较高，因此拆迁需要较高补偿费用，加上新居住区的建设资金，房地产开发商资金不足。根据估算，整个地块的资金投入约为60亿，此次将剩余地块分为二期与三期，先开发的二期所需资金约为23亿，经济条件上的不足是此次开发再次分期的主要原因。

2、开发策略的转变。地块位于黄浦区老城厢周边，拥有良好的区位条件，属于土地资源非常紧缺的区域，因此合理的开发策略能帮助开发商争取更大的利益。在原先方案中，建造的7幢均为高层，而新一轮的方案中，5幢为高层，其余为联排叠加别墅，总数上相差无几，但是新建的低密度住宅在此区域非常稀缺，能让开发商在同样的资源上获得更高的收益。

3、技术条件的支撑。此方案最终能够实现转型，最主要借助于技术上的帮助。几年前的高层居住一般为32层，技术限制在100米以下，由于技术上的进步，150米的高层居住技术问题得到解决，因此，由7幢楼减少为5幢楼，但是开发强度却是相差无几。

4、文化中的亮点。地块中有一所废弃的教会学校，此校始于民国，拥有悠久的历史以及名人校友，虽然校舍已经废弃不用，但是其建筑与风貌任然保留下来，新的规划中提出将其升华为一个意象，传承其历史人文，提升街区的人文内涵。

可以说，虽然二期、三期的整体建造风格与一期建设保持一致，但是其组织形式与内容与一期完全不同。

n案例管理结论

针对新一轮的方案，规划局指出了以下两大问题：

1、地块密度悬殊过大。由于新方案分成两期，二期为高层住宅，是高密度的开发模式，而三期为联排住宅，是低密度的开发模式，两者悬殊过大，对建造以及风貌都带来一定影响。从建造角度来说，整个居住区的密度集中在了二期，而二期位于地块的中间部分，因此对一期、二期、三期结构上的衔接带来较大难度，在处理埋深、地下车库等问题时需要充分思考来帮助方案实施。从风貌角度来说，现有一期建筑为100M的高层建筑，与二期150M的高层建筑比较接近，而三期的低层住宅高度与二期建筑差距过大，在视觉上可能造成一定的违和感。在原有方案中，高层建筑面宽两两拼接，而新一轮方案中高层排布为独栋点阵式，其设计面宽为22M，高度为150M，此长宽比单独上来看也可能造成视觉上的冲击。

2、与现有控规不符。现有地块控规将高度控制在100M内，此条控规的制定主要是考虑到地块的稀缺性，因此地块容积率在3之上，直接导致地块的控制建筑高度上升，但为了与周边的里弄建筑以及旧式公寓建筑相融合，其建筑高度未设定的过高。在原有的方案审批过程中，为了保障开发商的利益，对于一期的一栋商住混合建筑（底层商铺，居住区会所；上层居住），控规将其高度上限调整为140M。此次方案将二期建筑高度从100M调整至150M，如果在5%以内，可以进行一定商榷，但50%的上升空间过大，在现有方案汇报情况下难以批复。

根据以上提出的问题以及实际管理需求，规划局分别对开发商以及设计院提出以下建议：

1、高度论证。由于高度超出控规控制，因此需要进行充分多方位论证其可行性，即使新的技术对150M的高层建筑提供了建造基础，但是是否选仍然需要推敲。高度调整幅度过大，主要需要从几个方面论证：首先，日照上必须符合规定，并且不干扰周边地块的住宅；其次，考虑整块地块的风貌问题，研究地块及周边的天际轮廓线；其三，分析对周边地区产生的影响。如果能从各方面论证出150M的建筑高度方案优于100M的原方案，则可考虑实行。

2、建设管理。由于整个地块分为了三期，且住宅形式不同，因此设计院因考虑地块整体的方案设计，即使此次第二期先行开发，第三期规划也应该在此次方案中有所展现，而不是在三期开发中重新再做出具体规划进行修改。在管理运行时，开发商应将三期协同管理，将三期合并为一个完整居住区。

3、开发时序。由于地块涉及里弄动迁，分批进行的地产开发为现有居民带来许多不便，在日常管理中经常收到居民投诉，开发商将现有二期又再次拆分为二期与三期，对城市管理带来许多问题。政府部门既担忧开发商无足够资金进行三期开发，同时也对拖延三期建设，抬高房地产价格形成地产泡沫，对房地产市场带来恶性影响。因此开发商应该对开发计划有所规划，保障居民的利益，推动城市的发展。

n控制性详细规划改进建议

经济对控制性详细规划的提出的需求可以定量分析，也就是意味着控规的编制拥有可改进的余地。根据实际管理问题以及相关文献的研究，提出以下改进建议：

1、尊重市场经济规律。规划师在过去的控规中经常被诟病对市场经济的忽视而导致控规成为空头条文，规划师应该在现状上花费精力，熟悉现有土地使用者，以及对未来土地开发参与者的权益，在保障、平衡各方权益的情况下，进行控规编制。经济是一个以量为衡量的概念，因此在对经济的衡量中，不能仅仅以定性分析为主，规划师要理解开发强度与经济收益之间的模数关系，增强控规的经济可操作性，减少经济开发上的偏差而导致实际方案对控规提出的修改。

2、平衡各方利益。目前的控规主要是忽略了开发商的成本，因此不停地在实际管理中提高控规提高上限。要注意的是，控规需要遵从市场经济，但市场经济并不仅仅涉及开发商的利益，规划师需对各方收益（开发商、政府、居民等）有一定成算。开发商在拍卖下地块之后，拿着已经到手的资源与规划叫板，即使方案审批不过，现有资源可以囤积，在地价不降反增的市场情况下，有恃无恐的开发商在实际方案中經常为了追求利益最大化而挑战控规。政府因控规的不合理性一直处于对开发商妥协的状态，成为一种思维上的定式。地方政府对所有控规的不自信以及对土地开发中途而废的恐慌导致控规的让步已然成为一种习惯。因此即使出现控规指标制定合理，也有政府在无奈之下进行让步修改控规的情况出现。除了拥有一部合理的控规之外，也需要政府管理人员作出理性的判断，审批中坚持合情、合理、合法的方案，而不是在一方论证之下，贸然修改控规，漠视控规的法律性与严肃性。

3、增加控规弹性。控规现有“强制性”，而经济发展迅猛，控规作为一种长时间的强制条文，应该考虑到社会发展对规划的影响，留给未来土地发展一定的弹性空间。由上述居住区案例可知，其地块分为三期建设，单单一期就需两年，不论二期、三期的连续开发，可见城市更新需要一定的时间，是一个逐步推进的过程。而控规制定之后往往对未来5年甚至更长时间提出了硬性规定，在实际中往往不得不被迫进行修改。规划师应当在控规编制时对未来发展有一定的展望与预期，在相应的制度框架内，根据市场运作需求，保留一定的调整空间，让市场对土地利用发挥一定的主导作用，由此提高控规的合理性与可操作性。

n总结

虽然控制性详细规划的修改是由多方面因素造成，市政项目，上位规划等等因素都可能导致控规修改，但是不可否认的是在实际操作过程中，就一般的地块开发而言，导致控规修改，不能落实的最大原因还是与市场经济的分离。20世纪70年代经济危机以来，发达国家的城市规划逐渐转变为激励开发，我国正处于经济高速发展时期，规划师应该清晰地认识到控规并不仅仅是一个设计，是城市建设的指标，更要为今后的城市开发、城市管理负责。在编制的过程中，规划师对市场经济在城市开发中发挥的作用有明确的认知，了解社会更新的内在动力，而不是局限于各项指标，过分强调控制作用, 忽视了市场经济条件下投资主体多样化、市场和形势瞬息万变的实际, 显得缺乏灵活性。

控规是用来引导、控制土地开发的，因此与开发是从上而下的位置关系，但是在实际规划管理中，可以明显地发现两者目前处于相反的地位，控规先行编制，但其并不能满足各方的利益需求，从而在实际操作中对方案妥协，最终形成了方案调整控规的局面。即使目前的控规有了专业规划师以及群众的多方参与，其仍然面临着实际操作带来的种种挑战，其主要原因是控规与社会及经济机制没有合理的挂钩，导致其成果不能法定化，参与流于形式化，思考不够长远。只有在真正理解城市更新的进程，理解经济发挥的作用才能更好的编制出能真正引导土地开发的控规，起到控规应有的作用。也由此可见，城市规划并不是单一的设计，还涉及到了经济、文化多方面社会因素，只有在正确理解发展内因的基础上才能做出更合理、更具有可行性的规划设计。

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