关于土地差别化供应的探讨

刘建兵

摘要：土地差别化供应是近几年国土资源部提出的新的供地理念。本文首先从解释土地差别化供应的内涵出发，分析了土地指标不应按原来的简单分配方式分配，而应坚持一定的原则进行，随后阐述了为落实差别化供应，提出了在制定用地计划、征收、供应环节的操作方法和土地差别化供应的制度设计以及新形势下对土地资源管理的建议。

关键词：土地；差别化；供应；建议

中图分类号：G353文献标识码： A

目前，我国每年土地供应均由国土资源部对各地进行统一管理。各地需要使用新增建设用地指标时，由各地按照项目需求提出申请，在每年年初由国土资源部分配给各省，各省再统筹安排，逐级以此类推。不过，由于供应指标有限、审批程序繁复等诸多因素，目前的土地供应政策并不能完全符合地方经济发展的需求。针对土地供应不能完全保障地方经济发展需求的现实，国土资源部又提出了土地差别化供应的理念。本文就如何理解土地差别化供应，如何用好宝贵的用地指标，真正落实好土地差别化供应提出了一些想法和建议。

1.土地差别化供应的内涵

1.1地区差别化。对经济比较发达或优势比较明显的地区，按照科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的要求，在项目选择、投资规模、投资强度、容积率等方面提高用地条件；对部分经济欠发达地区，适度放宽条件，给予一定的倾斜政策，为这些地区加快发展速度、缩小与发达地区之间的差距创造条件。

1.2城乡差别化。在支持中心城市和主导产业发展用地的同时，为新农村建设、县域经济发展留有空间，做到城乡之间和行业之间的统筹兼顾。例如在支持重点产业集群、省级以上工业园区的发展的同时也要协调好落户在县域、镇域范围内的重点产业。

1.3项目差别化。合理安排各行各业用地，既要保障发展快、成效好的产业用地，也要安排基础性项目、公益性项目和民生项目用地，在保障经济协调、可持续发展的同时更加注重社会事业、文化事业的健康繁荣发展。

2.土地差别化供应的原则。

实行土地差别化供应，就是转变原来在计划指标分配上简单的保障分配方式，在安排建设用地年度计划时候，需要对建设用地项目进行分析归类，并坚持一定的计划安排原则。

2.1保障重点项目原则。对涉及国家政策资金补助的项目、城市建设急需开发的项目以及对经济发展有重大影响的工业项目，在时序上优先予以安排；统筹兼顾商业、房地产业、社会事业类项目，并在区域分布上重点向城市、工业区进行倾斜。

2.2社会效益最大原则。优先安排基础设施项目、公益项目、民生项目，国家产业政策鼓励发展的高技术和环保等产业项目。对学校、医院、机关等办公类用地，先行落实建筑物占地用地指标；对分期实施的项目，按照年度项目建设进度，逐步落实用地指标。

2.3保证节约集约原则。确保投资强度高、经济产出大、科技含量高的项目用地，切实履行投资强度考核要点，按照项目的投资额及产出率严格配置土地资源；坚决将那些投资少、耗地多、产出低、高能耗、高污染、高排放的项目拒之门外。

2.4加强跟踪管理原则。对已经落实用地指标但未动工建设的项目，不再安排新增用地指标；对已经实施征地但未如期完成拆迁的城市开发建设项目，不予安排用地指标；对分期实施的项目，未能如期开工建设的，余期项目不再安排用地指标。

3.土地差别化供应环节操作方法

3.1制定年度用地计划的差别化。按照“有限指标保重点，一般项目靠挖潜”的原则，对一些基础性项目、公益性项目、民生项目，国家扶持的效益好、无污染的高科技产业和环保项目，在配置年度用地计划指标时给予优先照顾，或是在已有分配指标的基础上，可以单独向省级人民政府申请用地，由省级人民政府审批通过后，定点下达用地指标、集中供地。对其他建设项目用地，采取旧城改造、盘活存量和城乡建设用地增减挂钩的方式解决。

3.2土地征收、转用环节的差别化。在重点项目的土地征收、转用报批工作中，土地管理部门开辟了各类“绿色通道”、“联审报批机制”，制定了一些特殊用地保障政策，这都是差别化政策的体现。除此之外，在土地征收环节，可以对重点项目在用地类型、耕地占补平衡以及占补平衡指标保障上实行差别化政策，比如对利用荒山、荒坡等未利用土地的重点项目，返还有偿使用费等。

3.3供地环节的差别化。土地供应环节是最能体现土地差别化供应政策的一环，土地供应的形式、土地出让的方式、项目用地规划指标和投资强度审查以及出让地价的高低等各方面都能体现差别化。如对一些基础设施项目、公益性项目和民生项目采取划拨用地的形式，按成本价供地；对需要扶持的主导工业项目、符合产业政策的用地项目采用协议出让的方式，按优惠价格供地；对于商业、房地产等开发项目用地采用招标、拍卖、挂牌方式出让，按市场价供地。制定更灵活的出让金差别化政策，按照土地综合条件对土地分等，定期调整城镇土地选址等级和价格，对不同项目用地、不同等级的土地，采取不同的供地价格。在收取出让金时，可以考虑对重点项目实行缓缴或者分期缴纳出让金的形式，或给予适当减免。

4.土地差别化供应政策的制度设计

土地差别化供应政策作为一项创新性政策，在实施中必须制定科学细致的管理制度。

4.1集体决策制度。土地供应的过程，实质上是资源分配或配置的过程。在现代市场经济条件下，土地不仅具有资源的功能，而且有资产的属性和资本的特征。特别是在当前土地供需矛盾十分突出的形势下，获得土地使用权，相当于得到优先发展权。因此，对项目建设用地的供应，必须按照制度的规范，履行规定程序，进行集体决策，保证政策执行过程中的公正和公平。

4.2政务公开制度。在下达指标时，要对用地项目情况、程序、规模、用途和时间等进行公开，主动接受各方面的监督。对意见多、反映大的项目用地，应及时组织复核查证，不符合差别化供地的项目，要果断收回用地计划指标。

4.3绩效考评制度。政策实施的效应要靠实践检验。因此，应对差别化供地项目的绩效考评，进而对差别化供地政策进行评估，不断完善相关政策。

4.4责任追究制度。在实施差别化供地过程中，要明确政策界限，落实责任主体。对决策失误、供地失当、造成资源浪费的，对弄虚作假、空套指标、骗取批准的，都要严格问责，以保证差别化供地政策得到严格、规范、高效执行。

5.土地差别化供应的建议

实行土地差别化供应，而关键因素是土地管理部门应转变传统的供应理念和供地方式。

5.1由微观的业务管理向参与宏观调控转变。按照区别对待、有保有压、保证重点的要求，积极发挥土地供应政策参与宏观调控的“闸门”作用，引导产业发展，调整经济布局，推进国土资源管理部门参与宏观调控的职能尽快到位。

5.2由需求决定供给向供给引导需求转变。实行差别化供地，实质就是转变土地利用计划管理理念，由无限供给转为有限引导，由平均分配转为科学平衡的重点保障，在节约集约的前提下实现土地供需相对平衡。

5.3由粗放式管理向精细化管理转变。实行土地差别化供应就是细化计划管理，以差别化供地方式更好地为经济建设和社会发展服务，使国土资源部门由被动供地转为主动引导、由被动适应转为主动服务。

6.结束语

在国家继续实行最严格土地管理制度、最严格耕地保护制度和最严格节约集约用地制度的形势下，土地差别化供应不应是解决用地矛盾的权宜之计，而是破解发展用地难题的有效之策。当然，各地情况不同，应因地制宜，采取不同的土地供应政策。即使同一地区，也因时制宜，按照形势发展和国家产业政策的调整，适时调整土地供应政策。只有这样，国土部门的“双保”工作压力才能转换成动力，不断开创国土资源工作新局面。

参考文献

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