浅论如何强化新区城市规划实施

李树香

[摘要]：自上世纪九十年代初以来，城市新区开发建设在中国各大城市蓬勃兴起，新区规划实施的成效直接关乎新区开发建设的成败，强化新区规划实施对于实现新区开发建设目标具有重要作用。文章结合实际工作经验，对城市规划实施的概念进行了解析，并对新区城市规划实施及存在的问题进行解析，提出强化新区城市规划实施的路径，以期对新区的成功开发建设提供借鉴。

[关键词]：城市规划策划；实施方案

[中图分类号]：TU984 [文献标识码]：B

1.城市规划实施的概念

城市规划编制的目的是为了实施,即把预定的计划变为现实，城市规划制定得再好,如果不能有效实施,也不能发挥作用。城市规划实施通常是通过规划对各项开发活动的控制和引导,促使城市建设达到规划所预期的目标,从而不断优化城市发展环境、完善城市功能,保证各项城市经济、社会和建设活动能够高效、有序并持续地按照规划进行[1]。城市规划的实施涉及到政府、开发商和市民公众等，是一个复杂的过程。一方面政府依照法律的授权负责组织编制和实施城市规划，另一方面经批准的城市规划是指导城市开发建设和管理城市的纲领，其实施关系到城市的长远发展和整体利益，也关系到市民公众、开发商等各方面的根本利益。因此，保障城市规划的正常实施既是政府的职责，也是全社会的事情[2]。

2.新区城市规划实施及存在的问题

城市新区一般是在城市总体规划中依据各城市的发展实际和布局特点提出的符合城市长远发展目标的新建设地区[3]。为了保障新区开发建设目标的实现，新区规划部门通常会编制一系列规划策划方案，除了法定规划，还有各类非法定规划策划，而各类规划的实施相对于编制而言困难重重。

2.1新区城市规划实施

2.1.1政府实施城市规划

新区政府实施城市规划包括多种方式，一是通过编制各类城市规划策划，制定实施计划等，合理确定新区发展目标并引导新区开发建设朝着该目标推进。新区城市规划管理部门通常为新区规划分局、规划派出机构或新区开发主体，主要负责新区所辖范围内的修建性详细规划及以下规划的组织编制及规划协调，对各项建设进行综合部署和具体安排，从而达到对城市及新区总体规划进行深化和实施的条件；并按照已经审批同意的规划成果办理新区规划审批工作，对新区城市开发建设进行有序有效的管理，使规划的宏观导向能够贯彻在具体的行为之中，并使城市建设的具体行为成为实现城市发展目标的有目的的行为[4]。

二是为了满足社会公共需要，实现经济和社会发展目标，通过财政拨款等手段，直接投资项目建设。一般新区人民政府或管委会主要投资公益性项目、市政基础设施项目、需扶持产业项目等项目，对于有收益的基础设施项目，正在逐步采用特许经营等方式吸引社会资本投资，减轻新区财政压力，使政府投资真正用于公益项目。

三是制定积极的城市规划政策对非政府投资行为进行控制和引导。新区城市规划是一个从制定到实施的连续过程,要把新区城市规划成果逐级转化最终落实为具体的建设项目,需要制定一系列具体的、有针对性的城市规划政策。如根据建设项目性质、投资额度等通过政府财政补贴、投资贷款贴息、减免或取消规费等手段，引导非政府投资更多地投入新区鼓励发展的产业项目和领域。

2.1.2市民公众、开发商等的行为

市民公众、开发商等与城市规划实施密切相关，他们或是城市规划实施的相关利益主体，或参与项目的投资，关心并监督规划的实施。市民公众是城市规划实施的受益者，他们期望通过城市规划实施改善生活环境、提升生活水平。开发商是城市建设的投资者，其开发建设水平关乎项目建设的成败和城市开发建设目标的实现，直接影响城市形象。在实践中，由于法制建设和监督机制不够健全，部分开发商仅从自身利益诉求出发，干预城市规划实施，直接影响并侵蚀公共利益。

随着市民公众权利意识的觉醒，对城市规划表现出越来越强烈的参与愿望，加强规划的宣传，让公众了解和支持规划，自觉地执行规划的规定，服从城市规划管理，有利于纠正开发商的投机行为和规划相关部门滥用职权的现象，更好地保障和维护公共利益，也有助于城市规划目标的实现。

2.2新区城市规划实施存在问题

2.2.1新区规划编制不到位影响规划实施

为了更好地指导新区开发建设，新区规划管理部门通常会编制一系列规划，但规划体系常存在规划缺项或内容重复，同时规划时序不尽合理。如新区总体规划和专项规划编制不同步，专项规划的内容不能有效落实到总体规划中，导致专项规划支撑作用不足，且各专项规划之间相关内容不完全一致等；新区上位规划不能全面指导下位规划，下位规划编制完成后，为了更好地实施，反过来修改上位规划的事情时有发生，导致新区实际开发建设与总体规划预期目标存在较大差距。

2.2.2新区规划跟踪控制不到位影响规划实施

通常认为规划成果编制完成即完成了规划工作，忽视对规划实施情况的过程跟踪控制，无论已有规划实施效果如何,新的规划总是在不停地编制,缺少对已有规划实施情况的综合评价,规划实施中存在的问题不能被及时发现并根据现状实际情况进行校正。

2.2.3受管理体制限制影响新区规划实施

城市规划实施是一项全社会的事业，新区城市规划管理部门只是其中的一个作用者，规划管理部门的职能主要以规划编制和监管为主，缺少规划实施操作职能[5]，其他相关部门如发改委、建委、财政、区政府、投融资平台等，不仅能够制定相关领域规划计划,还负责项目投资、建设等,导致规划的调控和实施处处受到其他部门的牵制。

3.强化新区城市规划实施的路径

3.1建立科学的城市规划编制体系，理顺工作时序

建立由法定规划、非法定规划策划构成的全面完善的规划策划体系，通过非法定规划策划为法定规划的制定提供参考或依据，强化法定规划的可实施性。针对总体规划中的城市发展定位、规模、产业、交通、市政等提前编制规划策划、专项规划，并落实到总体规划中，提升总体规划的可实施性，对于各平行规划之间的相关内容及时组织规划协调，保证规划内容的一致性；明确总体规划、控制性规划等法定规划的控制性内容和引导性内容，突出以公共开发为主导，而对市场主导的设施则主要加强方向引导与总量控制，增强规划弹性，为下位规划的局部调整留出空间，保证下位规划不偏离上位规划确定的城市总体发展目标；要求各规划方案中提出规划项目，明确项目的实施主体及实施时序，并在后续的实施策划及行动计划中予以落实[6],重点加强对规划实施的时序性要求，使其与土地供应计划相结合，保证城市规划的引导作用落到实处。

3.2强化规划实施过程控制，注重规划实施评价

规划方案编制完成后,立即制定规划实施方案,明确规划实施的内容、时间计划、职责分工、投资等，并成立专门部门跟踪规划实施，对规划实施情况进行评价，重点包括：一是对规划内容的评估，包括规划内容是否存在缺项，规划理念是否先进，规划技术方法是否合理等；二是对规划实施情况的评估，重点分析规划实施实际结果与规划预期结果的符合程度，对于严重偏离规划的情况要及时进行校正，保证规划总体预期目标的实现；三是对规划实施保障机制的评估，包括规划实施配套政策、资金投入、规划宣传、部门联动等。

3.3优化规划管理体制，保障规划实施

科学合理的新区规划管理体制，有利于保证规划“龙头”作用的发挥，有利于引领和控制新区开发建设达到既定目标。过分集中于市规划主管部门会降低规划编制、审批的效率，过度的分权于新区规划主管部门则易导致规划执行力度的减弱，不利于预期规划效果的实现。新区规划管理体制需要与当地社会经济发展和公众诉求相协调，并随着新区发展阶段而进行适当的改革。结合目前各新区规划管理体制，为了进一步提升规划实施效能，建议成立新区规划实施领导小组，全面负责新区规划实施，主要职责包括负责对规划管理部门编制的规划方案进行评价，负责监督各相关部门实施规划方案中确定的规划项目等。

4 结语

综上所述，新区城市规划的成功实施是实现新区开发建设目标的基础。优化城市规划编制体系，强化城市规划实施过程控制，适当进行规划管理体制改革，对于强化新区规划实施、实现新区可持续发展目标具有重要意义。

参考文献

[1]董红娟.浅谈城市规划实施的特征[J].山西建筑，2009，（22）：60-61

[2]马文军，王磊.城市规划实施保障体系研究[J].规划师，2010,（6）：65-67

[3]张吴，张鲲.浅析城市新区规划中引入整体城市设计的目的及意义[J].四川建筑科学研究，2010,36(6):229-231

[4]孙施文.有关城市规划实施的基础研究[J].城市规划，2000，（7）

[5]邹兵. 城市规划实施：机制和探索城市规划[J].城市规划, 2008,11:21-23

[6]吴超，严明昆，黄鼎曦，张嘉懿.城市总体战略规划实施策划机制探讨—以广州市城市总体发展战略规划为例[J]. 规划师, 2009,(7):16-19