我国特种设备法制化管理的特殊性

刘 昕 赵利鹏 王文彬

（锦州市特种设备监督检验所 辽宁锦州）

一、引言

为了加强特种设备安全工作，预防特种设备事故，保障人身和财产安全，促进社会经济发展，《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特安法》）自2014年1月1日起施行。国家以法律条款明确了特种设备是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用该法的其他特种设备。

特种设备广泛使用于经济建设和人民生活的各个领域，已经成为社会生产和人民生活中不可缺少的生产装置和生活设施。特种设备安全运行，对保障人民群众生命财产安全、促进社会经济又好又快发展、构建和谐社会均具有重要意义。鉴于特种设备具有危险性的特点和在经济、社会生活中特殊的重要性，对其安全问题必须予以高度重视。因此，特种设备管理非常重要，需要特别重视，安全问题是我国政府历来十分关注的问题，近年来着力特种设备法制化建设，特别是对其立法管理，更显现了特种设备管理与其他常规设备管理的不同及其特殊性。为使业内外设备管理及相关人员知晓特种设备法制化管理的特殊性，结合宣传、普及《特安法》，就特种设备管理法制化内容予以简介。

二、特种设备安全立法管理法制化步伐加大

1.《特安法》立法的宗旨

2013年6月29日十二届全国人大常委会表决通过的《中华人民共和国特种设备安全法》是中国历史上第一部对各类特种设备安全管理所建立的统一、全面规范的法律，标志着我国特种设备安全工作向科学化、法制化方向迈进了一大步。立法宗旨是：“为了加强特种设备安全工作，预防特种设备事故，保障人身和财产安全，促进社会经济发展”。

2.《特安法》立法的目的

《特安法》将特种设备领域的安全保障上升到国家法律层面，进一步强化了企业在特种设备安全上要承担主体责任；更加强调发挥政府监督作用，履行政府的行政监督职能。让企业自觉守法，政府严格执法，社会公众发挥对特种设备安全的监督作用，是加强特种设备安全工作，减少和防止事故发生的基本保障。用法律去规范特种设备的生产、经营、使用、检验、检测和监督管理，以保证人民群众生命财产的安全，促进经济与社会的发展。从法律上明确调整范围，理顺监管体制，落实企业安全主体责任。从制度上、源头上有效防范、减少和遏制特种设备重大事故的发生，以保证人民生命财产的安全。

3.《特安法》立法的必要性

随着我国经济的快速发展，特种设备数量迅猛增长，安全保障压力不断增大，人民群众对安全保障的要求也不断提高，现有的行政法规已不能适应新时期特种设备安全工作的需要。主要表现以下方面。

（1）特种设备的安全工作已经从传统的生产安全，发展成为社会生活安全，社会影响越来越大，特种设备安全形势依然严峻。

（2）企业安全主体责任落实不够，有必要通过严格的特种设备安全责任体系，深化企业责任主体，明确监管部门、检验机构和企业的职责，使安全制度落到实处。

（3）安全技术规范需要提升相应的法律地位，亟需立法进一步提升特种设备安全技术规范的法律地位和效力。

（4）相关民事关系需要规范。特种设备的生产、经营和使用，涉及行政监管法律关系，在生产、经营和使用等交易活动中也形成民事法律关系，尤其是发生特种设备事故造成损害赔偿的民事责任需要法律予以规范。

（5）安全质量问题屡屡发生，很重要的一个原因是处罚力度不够，违法成本低，对违法行为的处罚力度还需加强。

4.贯彻实施《特安法》的意义

《特安法》的贯彻实施，对切实加强特种设备安全工作具有十分重要的意义。特种设备安全法是关系人民群众生命财产安全的一部重要法律，我国正处于重要发展阶段，各类特种设备适用广泛，加强安全监管刻不容缓。针对特种设备安全方面的突出问题，重点强化了特种设备生产安装、经营使用、维护保养、检验检测等全过程监管，确立了特种设备身份管理制度、质量责任追溯制度、产品召回和报废制度等。大大增强了法律的可执行性和可操作性。特种设备安全法规定由特种设备生产、经营、使用单位承担安全主体责任。强调企业的安全主体责任，就是要求企业牢固树立“安全至上”的责任意识，构建起有效的责任束体系，在特种设备的生产、使用、经营等环节严格落实岗位责任，真正把安全放在重要位置。

三、完整的特种设备法规标准体系

我国特种设备管理建立了完整的特种设备法规标准体系，特种设备法规标准体系集合了特种设备安全的各个要素，是对特种设备安全监察、安全性能、安全管理、安全技术措施等的描述，是实现依法监管的基础，是完善法制化建设的重要内容。特种设备法规标准体系的完善程度，关系到国家利益和人民群众的切身利益，对我国特种设备产品的国际竞争力和我国特种设备制造业的发展也有深层次地影响。我国现阶段特种设备法规标准体系的结构可以分成A，B，C，D，E等5个层面（见图1）。由A至E，文件的数量逐级增加，由E至A，法律效率逐级升高。

图1 我国特种设备法规标准体系层次示意图

1.特种设备法规标准体系的A层面——法律

法律由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。分为全国人民代表大会通过的和全国人民代表大会常务委员会通过的法律，法律均由国家主席签署主席令予以公布。现行法律中涉及特种设备管理工作的法律主要有：①中华人民共和国特种设备安全法；②中华人民共和国劳动法；③中华人民共和国计量法；④中华人民共和国标准化法；⑤中华人民共和国质量法；⑥中华人民共和国进出口商品检验法；⑦中华人民共和国安全生产法；⑧中华人民共和国行政许可法。

2.特种设备法规标准体系的B层面——行政法规

国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规由总理签署国务院令公布。行政法规不得与宪法相抵触。行政法规的效率高于地方性法规、部门规章和地方政府规章。现行行政法规中特种设备管理工作有关的行政法规主要有：①特种设备安全监察条例；②国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定；③石油天然气管道保护条例；④危险化学品安全管理条例；⑤国务院对确需保留的行政许可审批项目设定行政许可的决定；⑥生产安全事故报告和调查处理条例。

3.特种设备法规标准体系的C层面——部门规章和地方性法规、规章

国务院各部、委和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。国家质检总局是国务院具有行政管理职能的直属机构，有权限制定部门规章，现行的特种设备安全监督管理部门规章有《特种设备目录》、《特种设备作业人员监督管理办法》等10余个。各地区还有一些有关特种设备的地方性法规和地方政府规章。

4.特种设备法规标准体系的D层面——特种设备安全技术规范

特种设备安全技术规范是指国家质检总局依据《中华人民共和国特种设备安全法》和《特种设备安全监察条例》，对特种设备的安全性能和相应的设计、制造、安装、改造、维修、使用和检验检测等活动制定颁布的强制性规定。安全技术规范是特种设备法律法规体系的重要组成部分，其作用是把特种设备有关的法律、法规和规章的原则规定的具体化。安全技术规范全方位、全过程、全覆盖的规范了特种设备各环节工作。现行特种设备安全技术规范，按照综合类、承压类特种设备综合性、机电类特种设备综合性、锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和场内专用机动车辆分类共11类，其数量有近百个。

5.特种设备法规标准体系的E层面——技术标准

技术标准是指安全技术规范中引用的标准，据初步统计我国目前共有各类特种设备标准及其安全附件标准和相关标准5000多个。这些标准主要为国家标准和行业标准，也有少量企业标准。其中特种设备安全技术规范中引用、部分引用或者拟引用的标准大约有1800～2000余个。

目前，我国已经建立了特种设备法规标准体系的基本框架，尤其是2003年国务院颁布了《特种设备安全监察条例》和2014年1月1日起施行的《中华人民共和国特种设备安全法》，特种设备管理法制化提升到法律层面，标志着我国特种设备法规标准体系的建设已经进入了一个新的历史时期。我国现有的法律、法规、部门规章、安全技术规范和技术标准，已经涉及特种设备的各个环节。

四、特种设备管理实施安全监察法律制度

我国是一个发展中国家，也是一个经济快速增长的国家。建立中国特种设备安全监察法律制度，充分体现“以人为本”的执政理念，必须适应中国经济与社会发展的需要，反映现阶段管理与科技进步的实际水平。《特种设备安全监察条例》在全面总结几十年特种设备安全监察工作实践、科学分析当前特种设备安全状况的基础上，明确提出了适合中国国情的特种设备安全监察法律制度。

1.特种设备安全监察的地位

特种设备安全监察是安全生产工作的一部分，我国安全生产管理实行的是综合监督管理与专项安全监察相结合的工作体制，国务院负责安全生产监察管理的部门，对全国安全生产工作实施综合监督管理；而国家质检总局是国务院特种设备安全监督管理部门，对特种设备实行专项安全监察。特种设备安全监察是国际惯例，是世界各国通用做法，实践证明它是一种防止特种设备事故的有效方法。

2.特种设备安全监察的作用

特种设备安全监察是一项由政府向社会提供的公共安全服务，安全监察是一种行政强制措施，主要作用如下：

（1）特种设备安全监察制定必须普遍遵守有关特种设备的规则，禁止或限制导致特种设备事故发生的行为，防止以牺牲公众利益为代价，追求经济效益最大化，牺牲特种设备安全指标（社会福利的经济指标之一）。

（2）特种设备事故原因可以归结为人的不安全行为和设备（即物）的不安全状态，特种设备安全监察监督企业识别、控制、排除人的不安全行为和煞笔的不安全状态，发现特种设备处于不安全状态时，限制其使用，防止事故的发生。

（3）事故是可以预防的，利用对事故的认识，采取有效措施把事故降低到可以接受的程度。人的不安全行为和物的不安全状态是导致事故发生的直接原因，伴随着设备生命周期，企业安全管理水平对人的不安全行为和物的不安全状态产生重大影响，安全监察对国家的特种设备安全水平起到重要的作用，安全监察影响企业安全管理水平。

3.实行分级监督管理的安全监察行政体系

我国特种设备安全监察工作是政府行政管理活动的组成部分，实行的是分级监督管理的行政体制。《特种设备安全监察条例》规定，国务院特种设备安全监督管理部门负责全国特种设备的安全监察工作，县以上地方负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域的特种设备实施安全监察。按照国家行政机构的分工，国务院特种设备安全监察管理部门是国家质量监督检验总局（以下简称国家质检总局）：县以上地方负责特种设备安全监督管理的部门是县以上地方质量技术监督局。

4.特种设备安全管理法律责任清晰、明确

《特安法》首次以法律的形式确立了社会主义市场经济条件下，企业承担安全主体责任，政府职能部门履行监管责任和社会发挥监督作用三位一体的新的安全监管模式。特种设备安全监察法律制度细化了特种设备安全管理相关方的法律责任，这可以总结为明确了“各负其责”的管理思想，其主要内容如下：

(2)斜板组模块化。由相同的斜板组模块进行组合与集成，形成所需要的设备总沉降面积，能简单实现设备的大型化。

（1）生产、使用单位承担对特种设备安全质量全面负责的主体责任。

（2）检验检测机构承担特种设备安全的技术把关责任。

（3）政府安全监督管理部门承担特种设备安全监管责任。

（4）各级政府对特种设备安全实行统一领导，并负责协调、解决特种设备安全工作中的重大问题。

五、违法特种设备安全法承担的相应法律责任

法律规范是一种行为规则，违反了这种行为规则，就属违法行为。违反了法律规范所规定的义务，就要引起不利于行为人的法律后果，这种法律后果就是法律责任，它通常表现为违法者要受到法律的相应制裁。法律责任是法律不可分割的属性，法律规范如果缺乏法律责任的规定，就难以在实际生活中被普遍遵守。《特安法》的第六章详细规定了法律责任，其目的就是让人们特别是与特种设备有关的人们在实际生活、生产中普遍遵守，避免特种设备事故发生。为了更好的守法，现将《特安法》中违反特种设备安全法承担法律责任的违法行为归纳如下：

（1）未经许可擅自从事特种设备生产活动的。

（2）特种设备的设计文件未经鉴定，擅自用于制造的。

（3）特种设备未进行型式试验的。

（4）特种设备出厂时，未按照安全技术规范的要求随附相关技术资料和文件的。

（5）施工前未履行书面告知义务的。

（6）特种设备的制造、安装、改造、重大修理以及锅炉清洗过程，未经监督检验的。

（7）电梯制造单位未对电梯进行校验、调试或者发现严重事故隐患未履行告知义务的。

（8）特种设备生产单位未按规定生产有违法行为的。

（9）特种设备经营单位未按规定经营有违法行为的。

（10）特种设备使用单位违反有关法定义务及相关规定使用特种设备的。

（11）移动式压力容器、气瓶充装单位有违法从事充装活动及任何人未经许可擅自从事移动式压力容器、气瓶充装活动的。

（12）特种设备生产、经营、使用单位未对特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员进行安全教育和技能培训的。

（13）电梯、客运索道、大型游乐设施运营使用单位未设特种设备安全管理机构或未配备专职特种设备安全管理人员等的。

（14）未经许可从事电梯维护保养、电梯维护保养单位未按照《特安法》规定以及安全技术规范的要求，进行电梯维护保养的。

（15）发生特种设备事故单位及主要负责人在发生事故时违反规定的。

（16）发生特种设备事故负有责任的单位未履行相应的特种设备安全管理职责，导致事故发生的。

（17）发生特种设备事故负有责任的单位的主要负责人未依法履行职责或者负有领导责任的。

（18）特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员不履行岗位职责，违反操作规程和有关安全规章制度，造成事故的。

（19）特种设备检验、检测机构及其检验、检测人员未按照《特安法》规定有违法行为的。

（20）负责特种设备安全监督管理的部门及其工作人员未按照《特安法》规定有违法行为的。

（21）责任主体拒不接受监督检查等的。

违法行为人实施了上述违反特种设备安全法承担法律责任的违法行为，就要受到法律的相应制裁，即承担相应的法律责任。另外，违反《特安法》被依法吊销许可证后重新取得许可的，要承担自吊销许可证之日起3年内，负责特种设备安全监督管理的部门不予受理其新的许可申请的限制的法律后果。对于违反《特安法》造成人身、财产损害的，要依法承担民事责任，且优先承担民事赔偿责任。此外，违反《特安法》规定，构成违反治安管理行为的还要承担依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

六、结语

上述简要介绍了特种设备管理法制化方面的几个内容，可以看出，近年来法制化建设步伐的加大充分显示了我国政府对特种设备管理法制化工作的高度重视，也不难看出特种设备安全管理的重要性、特殊性。正因如此，特种设备与常规设备管理大不相同，在其管理方面具有其特殊性，业内外设备管理人员及相关人员既要知晓特种设备管理法制化的特殊性，还应掌握其管理方面法制化内容，这一点至关重要。做到有章必循、有法必依，更好的学法、用法、遵法、守法。在《特安法》及相关法规标准约束下，沿着特种设备管理的法制化轨道，让特种设备这列特殊列车安全运行。