参与式治理及地方政府治理的优化

2014-12-25刘桂花

天府新论 2014年2期

刘桂花

从上世纪80年代始，各国开始了参与式治理的实践。其中比较有代表性的有巴西的参与式预算，美国的邻里治理，印度的村镇自治，中国的村民选举和村民议事制度，南非的工人合作治理和孟加拉的公共服务提供的改革等。这些参与式治理改善了当地的治理状况，给当地的公共治理带来了积极的变化，同时，这些成功的参与式治理带来了极大的示范效应，引起了全球性的参与式治理实践。那么，“参与式治理”的具体模式是什么?参与式治理如何实现地方政府公共治理优化?这些都是目前学界研究的热点问题。本文将就参与式治理模式的国内外实践做一梳理，挖掘参与式治理与地方政府治理优化的关系，探讨我国参与式治理的困境及实现良性参与式治理的途径。

一、参与式治理的理论演变

20世纪80年代至今，政府行政改革模式中最具代表性的理论主要有新公共管理理论、新公共服务理论和治理善治理论。三个理论都对公民参与治理公共事务给予了足够的重视，只不过在不同的公共行政理论中，受到重视的程度不同而已。公民参与社会治理肇始于新公共管理理论时期，参与式治理受到充分重视则始于新公共服务理论时期，而在治理善治理论时期，参与式治理得到了全面应用，下面将就这几个理论中蕴含的参与式治理的演变历程作一简单梳理。

(一)社会契约论思想奠定了参与式治理的宪法学理论基础

社会契约论思想是公民参与的宪法学理论基础。近代罗梭认为:“法律是公意的表现。凡是不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的，那根本就不是法律”。〔1〕社会契约论认为，从社会公约视角而言，政治共同体及其成员被赋予了绝对的权力，但这种权力并非在任何时候都能称为主权，只有在其代表公意时才称为主权，“主权的一切行为，必须是真正的属于‘公意’的行为”。〔2〕而公意的产生有两种形式，一是直接民主，二是间接民主。直接民主适用于国土面积小、人口少、议题简单、公民有时间等条件。而现在满足此类条件的国度极少，所以，间接民主便成为公意产生的主要形式。代议制就是间接民主的集中体现，即公民表达自身利益与愿望的途径主要通过行使选举权来实现，从而使民意通过公共权力来表达。这种间接参与形式，即“代议制”，不仅在我国，在其他国家都早已普遍实行。美国民主理论家科恩认为，“民主政治无论采取何种形式，其关键都是公民参与”〔3〕。

(二)新公共管理开启了参与式治理

人们对公民参与治理重要性的认识肇始于新公共管理时期。在传统的官僚行政中，公民更多的是被看作政府部门管理的对象，行政官员倾向于将公民看做非理性的群体，认为公民参与公共管理是浪费时间、降低效率的行为。基于此，行政官员在日常管理中常以行政命令形式进行，政府部门与公民间的双向沟通较少，公民缺乏对社会服务或社会管理意见进行反馈的畅通渠道，甚至在政府的诸多部门和领域并无反馈渠道的制度安排。公民参与的重要性在新公共管理学者中已经得到充分认识，该理论尤其重视公民对需求的反馈，并根据公民的需求制定未来政策，使未来政策尽量满足公民反馈的各种需求。这种简单却意义深远的公民参与具有一定的实际效果和回应性。我们姑且将这种公民参与称为反馈式参与，纵然这种反馈式参与还处于公民参与的初级阶段，但与传统行政模式相比，无疑是前进了一大步。尽管后来的新公共服务对于新公共管理中把公民当做“顾客”进行了大量批评，但这种以“顾客”需求为出发点提供公共服务的市场化行为在当初仍不失为公共管理领域的一种创新。后来的新公共服务理论和治理善治理论其实质是对“顾客”定义的深入研究的结果。因此，新公共管理理论对于公民参与的重视仍然十分难能可贵。

(三)新公共服务理论中参与式治理受到重视

新公共服务是在对新公共管理中将公民看作“顾客”的批判的基础上发展起来的，是对新公共管理理论的进一步深化。新公共服务理论认识到了“公民参与”的重要性。虽然新公共管理使政府对公共服务的直接提供角色发生了改变，从而使公共服务的提供效率得以提高，但作为官僚制政府，其拥有的权力仍然极大，其封闭行政的本质并未改变，在公共决策的制定中仍难觅公民参与的身影，以致公民无法真正影响公共政策的制定。基于此，以登哈特为代表的新公共服务学者认为“对新公共服务至关重要的民主治理和公民参与，正是新公共管理所缺少的。”〔4〕“倾向于效率和生产率的官员可能认为公民参与难以应对并且很费时间，但鼓励公民参与是公务员角色不可缺少的要素。”〔5〕“与新公共管理不同的是，新公共服务以公民对行政过程的参与而著称。”〔6〕新公共服务理论使公民权利得以实现的手段是公民参与。“只有通过积极的公民参与，才有可能达致最佳的政治效果，通过参与可以增强政府的合法性。”〔7〕

公民参与在新公共服务理论中占有重要地位，使公民参与在全社会得到重视。但新公共服务对公民的政治行政参与论述不足，将政治行政参与的责任寄望于行政官员，认为公务员是推动公民参与的重要力量，没有意识到公民自身才是推动公民参与的真正动力。

(四)治理善治理论中参与式治理得到全面应用

新公共管理理论和新公共服务理论中公民参与治理的理论分析在治理善治理论中得到有效整合，治理善治理论将公民参与公共事务治理作为其核心内容，认为“善治的过程就是一个还政于民的过程，政府与社会间的友好合作，有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与。”〔8〕善政加上公民参与才可能实现善治。善治需要政府的积极努力，但更需要公民的积极参与，政府和公民间的良好合作与互动，是实现公共利益最大化的社会管理的重要途径。治理善治理论提倡实行多中心的治理模式，政府部门不再是社会管理的唯一主体，不再在社会治理中唱独角戏，而需要政府与公民个人、非政府组织、公民团体、私人组织等合作治理。正如斯托克所言:“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出了挑战，政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众认可，就都可能成为各国在不同层面的权力中心。”〔9〕这其中任何一方都不具备治理社会的全部资源和能力，社会管理的良性运行和发展有赖于各方的相互合作、相互依赖、相互交易和相互谈判。因此，只有吸收包括公民参与在内的各种参与形态，才能真正体现治理善治理论。

二、参与式治理机制与地方政府治理

(一)国外参与式治理机制

盖伊．彼得斯在《未来政府的治理模式》中单独对参与式治理进行了翔实阐述，他指出了参与实现的四种机制。第一，如果公民认为政府运转不佳或服务不善，他们有权申述。为让这种权利有效，首先需要让公民了解公共部门。因此，要实现真正的公民参与就需要进一步开放政府。第二，通过增强员工独立接触和响应组织政策的能力来实现，政策过程是由上而下的。第三，公共政策应让公众通过对话、辩论和协商产生。第四，公民自身投入正常选择和公共服务的过程。〔10〕

公民参与世界联盟 (CIVICUS)比较了国家层面和地区层面公民参与的主要形式，见表1。

表1 公民参与的主要形式

(二)我国参与式治理机制

在中国，参与式治理的出现和政府职能转型密不可分，是政府职能转型的一种尝试，同时也是社会自身机制推进的结果，是二者结合的产物。〔12〕中国的参与式治理主要有以下几种模式:第一，农民自组织的参与式治理，比较普遍的做法是村民选举和村民议事会等;第二，城市社区的参与式治理，主要表现在居民委员会引导的社区居民自治;第三，弱势群体的参与式治理;第四，非政府组织生产或提供公共服务，政府从其购买公共服务的非政府组织的参与。

国内的参与式治理实践最早发端于云南、贵州等地的参与式发展，随后表现为农村治理和城市治理过程中发展起来的公民参与制度的创新。在地方治理层面，参与式治理涵盖了包括民意的收集、政策咨询和听证及预算分配等环节，是实现政府主导资源分配和公共事务到实质性的村民自治和社区自治转换的中间环节。这些参与式治理的实践中，在成都农村地区广泛实施的“村民议事会”是一种最具代表性的农民自主参与式治理模式。“村民议事会”的组成由各个小组选举产生2个或2个以上代表，所有各小组选出的代表组成这个村的“村民议事会”，由“村民议事会”代表广大村民行使管理村里公共事务的权力。村里的大小事情及各项预算和支出均需通过“村民议事会”半数以上代表通过方可实施。“村民议事会”制度的实施，是我国基层民主的有益实践，保障了村民自治的权利。

以上这些参与式治理实践是公民参与的制度创新的表现形式。我国实施的参与式治理更加关注普通公民实质参与治理产生的结果，这与西方对公民参与的民主价值的过多强调有较大区别。国内参与式治理关注参与的工具性意义，即参与导致治理的最终结果。

(三)参与式治理与政府治理

在参与式治理中，要在公民参与和优化治理间建立关联，政府治理模式的转型是一个不可或缺的中间变量。也就是说，公民参与可以带来政府治理模式的变化，从而实现政府治理的优化。具体而言:

公民参与是评估政府治理的重要指标。对政府而言，衡量“治理”和“善治”有两套标准，即“程序标准”和“绩效标准”。确保公民与政府部门间在公共事务管理中的良性互动，保证公民的参与及政府部门对公民的回应性和责任性，既是“程序指标”，又是“绩效指标”。俞可平指出，公民参与是民主治理的基础，公民参与程度越高，民主治理的程度也越高。〔13〕

参与式治理是一个双向互动的过程。在参与式治理中，政府自上而下将普通公民乃至社会弱势群体引入公共决策和监督过程中，从而促进政府组织行为发生相应改变，以适应多中心的治理模式，实现政府和公民、社会团体、私人组织等的合作治理。就公民视角而言，他们自下而上地参与公共事务，在参与过程中获得政治认同，体现应有的公民精神并获致公共理性。

当前，在我国政府转型的特殊时期，公民参与治理具有特殊价值和重要作用。首先，参与式治理是实现政府与公民关系平等的重要内容和题中之义。“公民参与是人民当家作主的应有之义;是民主程序的核心概念”〔14〕。通过深入参与到公共事务的治理中，公民能进一步充分认识到自身拥有的公民权，从而在心理上产生对政府合法性的认同，促使公民与政府间建立平等的关系。其次，依法治国、建设社会主义法治国家内在地要求公民参与到社会治理中，这对转型期的中国而言意义重大。要实现立法与守法的良性互动，就需要在立法过程中引入公民参与。这样做有如下优点:一方面，以立法的形式推动公民参与各种公共事务的管理，可以完善政府的立法行为，以民意的形式总结立法经验和教训，同时，在经济发展进程中，按照公民诉求及时修订并完善法律法规，以满足公民的诉求，减少社会矛盾的发生。另一方面，公民通过参与立法，可以加深他们对法律的理解和认识，从而在未来的政治经济生活中更好地遵守法律，从而使依法治国和建设社会主义法治国家的目标得以实现。最后，政府职能重塑离不开公民的参与式治理。公民参与治理越是深入，政府实现快速向善治转变的可能性越大，公民的参与式治理也使政府的决策更加透明、科学、民主。而公民参与监督则又可进一步促进法治政府的建立，促使政府部门转变自身职责和功能，以更好地增强对公众的回应性和责任性，提高治理效率。

总之，通过参与式治理，“政府和公民之间可以由紧张猜疑走向信任合作”〔15〕，使政府的治理模式更加优化。

三、参与式治理的现实困境

参与式治理对地方政府治理的优化具有重要作用，它是实现依法治国、建设社会主义法制国家的重要途径，更是促使政府进行重塑的重要推动力量。然而，在参与式治理的实践中，遇到了诸多困境，使参与式治理在我国进展缓慢，严重影响了我国的民主进程和地方治理的转型。

(一)参与式治理的法律机制困境

法律机制越是完善，公民参与越是有序，而这恰恰体现了法制化政府的内涵，因为公民参与内化于法制化政府本身，也就是说，法制化政府程度与公民参与的形式、规模成正比;政府法制化程度越高，制度性公民参与规模越大;反之，法制化程度越低，制度性公民参与的规模越小，公民越是可能通过其它非制度形式实现自身利益诉求，从而对社会和谐与稳定带来巨大危害。〔16〕另外，由于法律对公民参与的规定不完善，对于公民通过制度性参与无法解决的问题该如何解决没有做出明确的规定，导致公民参与途径不畅，不知该如何实现自身利益诉求，于是出现了一些影响社会稳定的群体性事件，出现了“非常规”的参与。这些都是法律制度没有完全实现转型导致的参与困境。

(二)参与式治理的政治文化困境

1956年阿尔蒙德首先提出了“政治文化”的概念，他指出，“政治文化是一种态度，即对政治体系及各部分的态度以及自身在政治体系中所处角色的态度。”〔17〕我国政治生活中千百年来遵循的是传统儒家文化思想，其深层结构便是“安身立命”、“天下太平”，这是我国社会建立的文化根基。在传统的封建集权统治和传统文化中，人民的参与意识极为薄弱，处于被统治与管理地位。在这种传统文化背景下，千百年来中国人民的社会生活中只有统治没有政治，中国帝王政治的目的就是帝王以专制的方式来统治并控制人民，人民也是被动地接受帝王的统治，以致在生活中习惯于被统治的模式，既无参与政治的机会，更无参与政治的意识，甚至认为参与社会治理没有必要。连教育家孔子也认为，“民可使由之，不可使知之”。现代官员也多秉承这种观念，认为社会治理是少数政府官员的事，是精英政治，从而以专业权威的态度来进行公共管理，他们认为人民不仅无知而愚昧，而且没有足够的能力参与社会的治理，人民的参与只能导致效率的降低。同时，在中国传统的观念及文化思想中，人们的概念里更多的是“家族”或“宗族”这种以血缘关系建立起来的观念，更加关注的是这些“私人”领域的事务，对于“公共领域”的关注甚少，或者根本没有兴趣。由于政府官员和普通大众受到传统文化的双重影响，使我国公民的自主参与意识十分欠缺，我国的民主制度从来都是政府主动推动的结果，从未出现由公民自主改变而发生。这种具有传统封闭性格的社会模式，导致公共领域中公民参与式治理的匮乏。

(三)非政府组织发展困境

参与治理发展最好的国家之一——美国有190多万个非政府组织活跃在美国社会生活各个领域。在我国，1998年颁布实施的《社会团体登记管理条例》 (以下简称《条例》)中明确规定，“申请筹备成立社会团体，发起人应当向登记管理机关提交以下文件:(一)筹备申请书;(二)业务主管单位的批准文件;(三)验资报告、场所使用权证明;(四)发起人和负责人的基本情况、身份证明;(五)章程草案”。其中第二项的规定大大限制了社会团体成立的可能性。公民在成立社团时，要么找不到合适的主管单位挂靠，要么没有主管单位愿意让其挂靠，所以很难取得合法的社团登记证书。《社会团体法人登记证书》是这些非政府组织在国内进行各类组织活动的前提。由于很多社团找不到合适的主管单位，于是不得不登记为具有商业性质的公司，而公司性质就意味着其活动无论是哪种类型都得交税。实际上，非政府组织的绝大部分活动都是公益性的。在西方，所有公益性质的非政府组织接受的捐款都是免税的。不仅如此，在公益类非政府组织成立之初，还会得到政府部门在资金方面的支持。我国这种对非政府组织的管理制度大大限制了非政府组织在我国的快速发展，降低了参与式治理的发生。

四、推进参与式治理，实现地方政府治理优化的路径选择

(一)完善法律制度，加强政策引导

虽历经多年法制建设，我国在该领域取得了长足发展，保障了人们政治经济生活的有序进行。然而，在保障公民切实参与公共事务管理、维护公民权等方面尚无明确的法律规定，使公民在利益受损、通过制度性参与无法实现利益诉求的情况下该如何解决问题没有明确规定，导致目前危害社会稳定的各类群体性事件频发，这实质上是一种无法律保障下的非制度性参与，对构建和谐社会极为不利。为保障公民有序参与社会事务的管理，实现地方政府治理的优化，需要从法制上保障公民参与社会治理的权利和义务。要在“充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的形式、内容、途径做出明确的规定，使其可以按一定的程序进行实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与做到制度化、规范化、程序化”〔18〕。要提升公民参与的积极性，规范公民参与行为，引导公民朝有序的制度性参与方向发展，形成稳定而有序的政治经济秩序，就需要政府完善法律法规，实现政府的法制化。因此，法治化政府建设便会带来法治化—有序公民参与——良性政治局面的良性循环。

另外，政府的政策引导对推动公民参与社会治理也起着极为重要的作用。胡锦涛在党的十七大报告中已明确提出，“制定与群众利益密切相关的法律法规与政策要广泛听取群众意见”，“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”，这表明在我国基层治理中公民参与已得到中央自上而下的广泛支持。科学发展观也要求地方政府在治理社会事务过程中需要广泛吸收公众的参与，改革地方政府管理模式，实现地方政府治理转型，形成以地方政府为主导，包括广大公民、民间组织、私人组织在内的多中心治理模式。有些地方已经出台相应的政策支持公民参与治理，如广州市出台了我国首部规范公民参与行政立法的地方性规章—— 《广州市规章制定公民参与办法》，并于2007年1月1日开始实施;甘肃省在其通过的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则 (修正案)》中也增加了公民可直接提出立法建议等内容。这些法律法规和自上而下的政策支持，对公民积极参与社会事务的管理无疑会起到巨大的促进作用。

(二)培养政治文化素养，培育公民参与意识

就外在制度环境而言，我国已逐步向参与式的政治文化转变。温家宝在2010年十一届三次会议上所作政府工作报告中，已经明确提出要保障公民的选举权、参与权、监督权、知情权等，保障人民当家作主的权利，可见，我国为保障公民的参与治理在政治制度上已有改变。因此，要实现实质的参与式治理，公民内在政治文化素质的提高便是当务之急。良好的公民政治文化素质是实现参与式治理的内在基础和保证。参与式政治文化素养的培养不是一蹴而就的，需要社会和个体长期努力，需要社会成员之间长期的互动和合作，逐渐将参与治理养成内化的行为习惯，每个公民需具备共同治理社会的思想意识和积极主动参与社会治理的政治文化意识。一旦形成了内在的行为习惯，将参与意识和公民意识作为常态，则这种参与的政治文化便会传承下来，在全社会形成自主参与的良好氛围，实现公共事务的多元治理。

就公民参与意识的培育而言，广泛的宣传和教育无疑是唤起普遍公民参与意识的最佳途径。通过宣传教育，一方面，使公民认识到自身的权利和义务，另一方面，使行政官员认识到自身的职责。对公民参与意识的培育包括公民权利意识和法律意识的培育。公民的权利意识实际上是公民主体意识的具体化，只有当公民形成了自觉的权利意识，才能真正意识到自己是国家的主人，意识到自己的权利，意识到参与公共事务的管理不是政府的恩赐。公民只有主动地践行其参与行为，才能实现对公共事务的管理。公民法律意识的培养和权利意识的培养是相辅相成的，公民只有形成了自觉的法律意识，才能充分意识到参与社会事务的管理是法律赋予自身的权利，因而，当自身权益受到侵害时，也才能通过法律途径主张自身的权益，维护自己的合法利益。

另外，要培育公民参与意识，可首先从培育一部分参与意识比较高的公民入手，通过他们的参与意识起到一种强烈的示范效应。在现实中，不是所有的公民都有参与治理的热情，只有那些“主观上认为自己有能力的公民才有可能成为一个积极的公民”〔19〕。为此，需要大力培育中产阶层。在参与治理程度较高的美国等西方国家，参与的主要力量是社会中产阶层，他们具有一定的经济基础和社会地位，参与社会公共事务的治理是他们实现自身价值的深层追求，也是体现他们社会责任感的最佳形式。中产阶层对社会的发展起着稳定器的作用。经过三十多年的改革开放，我国业也形成一定数量的中产阶层，他们也成为参与治理的主力军之一。我们还需要进一步加强对这些参与意识相对较高的中产阶层的培育，通过他们的践行在全社会起到示范效应，从而逐渐形成自主参与的政治文化氛围。

(三)促进非政府组织的快速发展

要实现参与式治理的良性运行，有必要进一步促进非政府组织在我国的快速发展，为此，需要废除阻碍非政府组织发展的桎酷。首先为促使非政府组织在中国的快速发展，有必要对社团登记制度进行改革，扩大登记范围，为非政府组织的发展营造一个宽松的政策和制度环境。其次，政府应对非政府组织的发展给予一定的资金支持。从国外非政府组织发展经验来看，在非政府组织发展初期，由于社会捐赠不足，非政府组织的发展在资金上会遇到较大困难，而政府在初期都会给予一定的资金支持，以扶持非政府组织的发展。在我国，由于缺乏社会捐赠的传统和意识，绝大部分非政府组织能接受的社会捐赠极少，致使许多非政府组织发展举步维艰。由于资金的短缺，这些非政府组织不仅活动无法正常开展，也不能留住优秀的人才，从而导致人力资源不足。因此，在非政府组织发展初期，政府部门应给予一定的资金支持，以促进非政府组织的健康发展，为公民参与社会治理提供组织保障和活动载体，促进参与式治理的实现，从而进一步优化地方政府的治理。

〔1〕〔法〕罗梭．社会契约论〔M〕．何兆武译．商务印书馆，1980．125．

〔2〕〔法〕罗梭．社会契约论〔M〕．何兆武译．商务印书馆，1980．124．

〔3〕〔美〕科恩．论民主〔M〕．商务印书馆，1988．40．

〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔美〕珍妮特．登哈特，罗伯特．登哈特．新公共服务—服务，而不是掌舵〔M〕．丁煌译，中国人民大学出版社，2004．98，54，91，48．

〔8〕俞可平．引论:治理和善治〔A〕．喻可平主编，治理与善治〔C〕．社会科学文献出版社，2000．

〔9〕俞可平．治理与善治〔C〕．社会科学文献出版社．2000．3．

〔10〕〔美〕B．盖伊．彼得斯．政府未来的治理模式〔M〕．中国人民大学出版社，2001．

〔11〕(CIVICUS)2009．Concept Note:Participatory Governance Programme，2006－2009．Johannesburg:Civicus house．

〔12〕贾西津．中国公民参与〔M〕．中国社会科学文献出版社，2008．12－15．

〔13〕俞可平．中国治理评估框架〔J〕．经济社会体制比较，2008，(6)．

〔14〕〔15〕杨海坤．中国特色的法治论研究〔M〕．法律出版社，2009．340，338．

〔16〕杨光斌．公民参与和当下中国的治道变革〔J〕．社会科学研究，2009，(1)．