“一国两制”在香港特别行政区的实践(二)

二、特别行政区制度在香港的确立

宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。

(一)中央依法直接行使管治权

根据宪法和香港基本法的规定，中央直接行使对香港特别行政区管治权的权力主体包括全国人民代表大会及其常委会、国家主席、中央人民政府、中央军事委员会。全国人大决定香港特别行政区的设立，制定香港基本法以规定在香港特别行政区实行的制度，并拥有基本法的修改权。全国人大常委会拥有香港基本法的解释权，对香港特别行政区行政长官产生办法和立法会产生办法修改的决定权，对香港特别行政区立法机关制定的法律的监督权，对香港特别行政区进入紧急状态的决定权，以及向香港特别行政区作出新授权的权力。香港特别行政区直辖于中央人民政府，行政长官向中央人民政府负责，中央人民政府拥有任命行政长官和主要官员、依法管理与香港特别行政区有关的外交事务、向行政长官发出指令的权力。中央军事委员会领导香港驻军，履行防务职责，等等。中央依法履行宪法和香港基本法赋予的全面管治权和宪制责任，有效管治香港特别行政区。

——组建香港特别行政区政权机关。回归前夕，香港特别行政区筹备委员会完成组建香港特别行政区第一届政府推选委员会，推选委员会选举董建华为香港特别行政区第一任行政长官人选，随后中央人民政府任命其为特别行政区首任行政长官；推选委员会还选举产生临时立法会议员；首任行政长官董建华任命终审法院法官和高等法院首席法官。上述工作的完成，确保了中央在香港特别行政区成立时即实施有效管治。香港回归后，中央人民政府先后任命经选举产生的行政长官人选董建华、曾荫权、梁振英为第二至第四任行政长官，还任免了历届香港特别行政区政府主要官员。国家领导人出席行政长官和政府主要官员就职典礼并监督他们宣誓。

——支持指导香港特别行政区行政长官和政府依法施政。行政长官每年向中央政府述职，报告基本法贯彻执行情况等须向中央政府负责的事项，国家领导人就贯彻落实基本法的重大事项对行政长官予以指导。中央政府设立国务院港澳事务办公室作为国务院处理港澳事务的办事机构，负责贯彻执行“一国两制”方针政策和中央的有关指示，承担与香港特别行政区政府的工作联系等职责；设立中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室作为中央政府驻港机构，履行联系外交部驻港特派员公署和香港驻军、促进香港与内地各领域的交流与合作、联系香港社会各界人士、处理有关涉台事务等职责。

——负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。第一，支持香港特别行政区积极开展对外交往与合作。支持和协助香港以适当身份参与国际组织和国际会议。协助香港申办各类重要国际会议，支持香港发展国际会展中心、区域法律服务和纠纷解决中心。支持推荐香港人士到国际组织任职，支持香港特别行政区护照在其他国家和地区获得免签待遇，支持香港特别行政区政府驻外经贸办事处开展工作。第二，妥善处理国际条约在香港特别行政区的适用等条约法律问题。办理香港新适用的多边条约及修正案超过170项。授权香港对外缔结投资保护、民航、税收、司法协助类协定338项。协助香港接受国际公约履约审议。支持香港在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义单独同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。授权和协助香港对外开展司法合作。第三，审批外国在香港特别行政区设立领事机构或其他官方、半官方机构。目前，外国在香港协议设立的总领事馆达66个、名誉领事73位。第四，全力维护香港同胞在海外的安全与合法权益，积极开展涉港领事保护工作。据不完全统计，截至2013年底，中国驻外使领馆共处理万余起涉港领保案。第五，防范和遏制外部势力干预香港事务。香港事务是中国内政，针对个别国家的干预言行，中央政府及时通过外交渠道进行交涉。外交部在香港特别行政区设立特派员公署，处理外交事务。

——负责管理香港特别行政区的防务。经中央决定并于1996年1月组建中国人民解放军驻香港部队。1996年12月30日，第八届全国人大常委会第二十三次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》。1997年7月1日零时，香港驻军进驻香港，依法履行防备和抵抗侵略、保卫香港特别行政区的安全，担负防卫勤务，管理军事设施，承办有关的涉外军事事宜等防务职责。香港驻军坚持依法驻军、依法治军，认真完成各项防务任务，组织海空巡逻、海空难搜救演习、诸军兵种联合演习、跨营区机动演练等军事行动，为维护国家主权和领土完整提供了有力保障。香港驻军还踊跃参加香港社会公益活动，开展军营开放、举办香港青少年军事夏令营等活动，加强军地互访联系，增进香港驻军与香港居民的相互了解和信任，充分展现了威武之师、文明之师的良好形象。

——行使宪法和香港基本法赋予全国人大常委会的职权。第一，对香港特别行政区立法机关制定的法律予以备案审查。截至2013年底，全国人大常委会收到香港特别行政区报请备案的法律共570件。第二，对香港基本法附件三所列在特别行政区实施的全国性法律作出增减决定。目前，共有12部全国性法律列入香港基本法附件三，并在香港实施。第三，对香港特别行政区作出新的授权。1996年，全国人大常委会即授权香港特别行政区政府指定其入境事务处为香港特别行政区受理国籍申请的机关，根据国籍法及其解释规定对所有国籍申请事宜作出处理。2006年，全国人大常委会授权香港对深圳湾口岸港方口岸区依照特别行政区法律实施管辖。第四，对香港基本法作出解释。全国人大常委会先后于1999年、2004年、2005年、2011年分别就香港永久性居民在香港以外所生中国籍子女等的居留权问题、行政长官产生办法和立法会产生办法修改的法律程序问题、补选产生的行政长官的任期问题和国家豁免原则等问题，对基本法及其附件的有关条款作出解释。第五，对香港特别行政区政制发展问题作出决定。全国人大常委会2004年对香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题作出决定；2007年对香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题作出决定。第六，批准和备案香港特别行政区行政长官和立法会产生办法修正案。2010年，批准香港特别行政区2012年行政长官产生办法修正案，同意将2012年立法会产生办法和表决程序修正案予以备案。第七，对香港特别行政区终审法院法官和高等法院首席法官的任命或免职进行备案，等等。此外，根据香港基本法和全国人大有关决定，1997年7月1日香港基本法实施时设立的全国人大常委会香港基本法委员会，由内地和香港人士共同组成，负责就香港特别行政区立法机关制定的法律是否符合基本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款、对附件三所列适用于香港的全国性法律的增减以及基本法的解释或修改等问题，向全国人大常委会提供意见。

(二)香港特别行政区依法实行高度自治

香港特别行政区成立后，保持原有资本主义制度和生活方式不变，法律基本不变。特别行政区依法保护私有财产权，保持自由港和单独关税区地位、保持财政独立，实行独立的税收制度，自行制定经贸、金融和教科文卫体政策，等等。根据香港基本法和全国人大常委会关于处理香港原有法律的决定，香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同香港基本法相抵触或经香港特别行政区立法机关作出修改者外，予以保留。在此基础上，香港特别行政区依法实行高度自治，充分行使行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。

香港特别行政区行政长官是特别行政区的首长，代表香港特别行政区，既对中央人民政府负责又对香港特别行政区负责。行政长官还是特别行政区政府的首长，依法履行基本法授予的领导特别行政区政府、负责执行基本法以及其他各项职权。行政长官在行使职权时须执行中央人民政府就香港基本法有关事项发出的指令。特别行政区政府由香港永久性居民依照基本法有关规定组成，设政务司、财政司、律政司和各局、处、署，行使基本法规定的制定和执行政策、管理各项行政事务等职权。特别行政区享有的行政管理权极为广泛，涵盖经济、教育、科学、文化、体育、宗教、社会服务、社会治安、出入境管理等领域。此外，根据中央政府的授权，特别行政区还享有一定的对外事务权。

香港特别行政区立法会是特别行政区的立法机关，经选举产生并根据基本法行使职权，包括根据基本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律；根据政府的提案，审核、通过财政预算；批准税收和公共开支等。特别行政区享有的立法权也极为广泛，可以依照基本法制定民事、刑事、商事和诉讼程序等各方面适用于特别行政区的法律。特别行政区立法会制定的法律须报全国人大常委会备案。全国人大常委会在征询香港基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人大常委会发回的法律立即失效。

香港特别行政区各级法院是特别行政区的司法机关，依法独立行使审判权。特别行政区成立后，设立终审法院行使特别行政区的终审权。原在香港实行的司法体制，除因设立终审法院而产生变化外，予以保留。原在香港实施的普通法及相关的司法原则和制度，包括独立审判原则、遵循先例原则、陪审制度原则等延续实行。特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权，除继续保持香港原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外，对特别行政区所有的案件均有审判权。特别行政区法院审判案件时可参考其他普通法适用地区的司法判例，终审法院可根据需要邀请其他普通法适用地区的法官参加审判。(待续)