集装化军事运输法规体系建设研究

2014-12-25李勤真刘艳侠霍东芳

军事交通学院学报 2014年2期

李勤真，刘艳侠，霍东芳

(军事交通学院汽车指挥系，天津300161)

集装化军事运输涉及的部门多、人员广，投入的资金大，如没有与之相适应的各项规章制度，则在运输过程中出现各种问题将无法处理，为保证集装化军事运输健康发展，必须由主管部门根据运输中可能会出现的情况，构建系统完善的运输法规体系。

1 美军集装化军事运输法规体系发展建设现状

发达国家军队在大力发展集装化军事运输过程中，都大力加强了相关法规体系建设，其中以美军较为全面。目前，美军已初步形成了其特有的军用物资集装化法规体系，在尽可能采用国际、联邦法规的情况下，还按军方特殊要求制定了多项集装化军事运输法规，用来指导、规范集装化军事运输工作。

1.1 积极采用国际联邦法规

美军采用的国际法规主要有《集装箱海关公约》《国际集装箱安全公约》等，联邦法规主要有《美国安全港口法》等。其中:1972 颁布的《集装箱海关公约》，主要确认集装箱已成为国际交通运输的重要工具，并建立集装箱在国际交通运输中的使用章程;1972 年颁布的《国际集装箱安全公约》，主要规定了为保证在正常营运中集装箱的装卸、堆码和运输的安全，正式提出集装箱结构上的相关要求;2006 年颁布的《美国安全港口法》，主要为美国的集装箱多式联运提供监管安全机制［1］。

1.2 根据需求制订军方法规

美国国防部还根据军方特殊需求，颁布了《民用与军用多式联运集装箱箱体检查指导》《国防部联合运输集装箱系统的管理》《国防部集装箱配送系统的管理》等专门与集装化军事运输密切相关的法规，旨在规范集装化运输系统发展与管理的政策、程序及责任，确保在发展集装化运输系统过程中各部门能够协调一致地努力工作。此外，在美军的一些相关运输规章条例中，也对集装化军事运输部分内容进行了规定，如在《国防交通条例》中规定了集装箱多式联运的管理和控制，在《国防部手册》中规定了商业集装箱和军用集装箱联运检查指南等［1］。

2 我国及我军集装化运输法规体系发展建设现状

2.1 我国集装化运输法规体系发展建设现状

近些年来，我国加强了以法规建设为主要内容的行业管理，先后颁布了多项集装化运输相关法规，对于规范集装化运输市场起到了重大作用，也让从事集装化运输的经营者有法可依，从而实现了集装化运输的正规化管理。自1990 年12 月，国务院和各部委先后颁布了《中华人民共和国国际海运条例》《国际班轮运输管理规定》《中华人民共和国海上集装箱运输管理规定实施细则》《国际集装箱多式联运管理规则》《铁道部关于国际集装箱运输管理暂行办法》及《铁路集装箱运输规则》等［2］。以上法规和规章对加强集装化运输管理、规范经营行为起到了重要作用，促进了集装化运输走上法制化轨道。

2.2 我军集装化运输法规体系发展建设现状

自20 世纪70 年代以来，我军集装化军事运输工作不断发展，但相应的运输法规建设非常缓慢，在一定程度上也制约了集装化军事运输事业的快速发展。2008 年4 月，总后军交运输部会同铁道部组织召开了试开展铁路集装箱军事运输任务部署会，决定从2008 年9 月在× ×军区试开展铁路集装箱军事运输。并专门向全军有关部队和铁路局、中铁集装箱公司等单位，下发《关于试开展铁路集装箱军事运输的通知》，同时拟制下发了《铁路集装箱军事运输要求》。规定了这次试开展铁路集装箱军事运输范围为现行铁路军事运输范围中，除武器和军用危险品外，适合于铁路20 feet 及其以上集装箱装运、不需要押运的物资。

然而，集装化军事运输工作是围绕保障任务，由多个部门、众多人员共同完成的，需要协调处理众多的矛盾和问题，这就需要管理机关制订相关法规制度，着眼于全局从发展的角度系统地规范有关保障事项的申请、审批、下达、执行及反馈等程序性的问题，妥善处理各有关部门的职责、权利和义务之间的关系，使运输保障责权明晰、管理有序、运行平稳、效益增强。但是，目前我军有关集装化军事运输的相关法规制度还仅限于《铁路集装箱军事运输要求》，基本还处于自我无序发展的阶段，迫切需要有关部门尽快制订相关集装化军事运输法规加以规范。

3 集装化军事运输法规体系的构建

3.1 集装化军事运输法规需求分析

基于集装化军事运输发展需求，参照外军集装化军事运输法规建设经验，在坚持军民融合发展的基础上，按照集装化军事运输主要技术环节和业务工作，集装化军事运输法规需求可分为以下几个层次。

(1)基础法规需求。这类法规需求是开展集装化军事运输活动的基础，它们解决的问题一般是集装化运输活动的宏观、战略性工作。如集装化军事运输发展规划系列法规、集装化运输人才建设系列法规等。

(2)集装法规需求。军用物资集装是开展集装化军事运输的初始环节，必须制订相应的集装法规需求加以规范。军用物资集装法规主要是用来规范军用物资集装的基本原则、主要方式方法、技术要求等。如需制订《军用危险品集装实施办法》《军用物资集装通用技术条件》等。

(3)运输法规需求。运输法规是集装化军事运输法规需求中最重要的组成部分，应按照铁路、公路、水路、航空以及联合运输等不同的运输方式进行立法。对于地方相关运输法规规范已规定的内容，可根据我军的实际情况进行调整和补充，成为部队适用的法规规范;对于地方空缺的运输法规，应视我军集装化运输发展的需要择机制订。因为我军开展集装化运输，在很大程度上需利用地方的运输资源，所以在制订运输法规时需着重规范如何合理使用地方运力，最大程度上提高集装化运输效益。如制订《军用集装物资铁路运输实施办法》《军用集装物资航空运输实施办法》《军用集装物资多式联运实施办法》等。

(4)装卸法规需求。集装物资的装卸贯穿于集装化运输全过程，在对军用集装物资实施装卸作业时，既有可能使用部队自身装卸力量，也有可能使用地方装卸力量，这些都需要制订相应法规加以规范。装卸法规需求主要是对军用集装物资在仓库、港口、码头、车站、机场等地进行装卸搬运作业时的权利和义务进行规定，尤其着重规定在使用地方装卸力量时的法规程序、职责划分、装卸费用等问题。如制订《军用集装物资装卸作业通用规则》等。

(5)合同法规需求。在集装化军事运输的集装、运输、装卸载等环节中，在使用地方力量完成时，往往需要与其签订法律合同，这是联系集装化军事运输过程的重要法律行为。根据集装化军事运输可能涉及的技术环节，应制订集装器具、运载工具、装卸搬运机械等的征用(租用)合同，民用运力运输军用集装物资合同，以规范相应的责、权、利［3］。这些法规既要对合同内容进行原则性规定，也要给出相应的合同样本，以便实际操作。

(6)信息法规需求。信息在集装化军事运输过程中具有重要作用，集装化军事运输的发展与信息技术息息相关，没有现代信息技术的运用就无法建立畅通、高效的集装化运输系统，而信息技术的应用还需相应的法规进行规范。所制订的信息法规，一方面要保证集装化运输信息的高效传递，另一方面还应确保信息传递的安全有效［1］。如制订《集装化军事运输信息技术使用办法》《集装化军事运输信息安全管理规定》等。

(7)管理法规需求。集装化军事运输管理部门如何通过法律手段加强对集装化运输的组织管理，提高运输效率是管理部门职能的重要组成部分。应根据工作实际需求制订集装化军事运输管理系列法规，如制订《军用集装器具使用与管理办法》《集装化军事运输设施设备管理规定》等。

3.2 集装化军事运输法规体系结构

按照集装化军事运输对法规的需求，集装化军事运输法规体系从体系结构上分，可由7 大部分组成(如图1 所示)。

3.3 集装化军事运输法规体系表

根据集装化军事运输法规体系结构图，建立集装化军事运输法规体系明细表(见表1)。

4 集装化军事运输法规体系建设方法

4.1 修订相关运输法规，拓展集装化军事运输领域

我国铁路集装箱运输近几年不断发展，办理集装箱运输的车站和完成的运量也在逐年增多。但目前，铁路部门在办理集装箱运输中，仍执行1989 年铁道部颁发的《铁路集装箱运输规则》中规定“集装箱不办理军事运输”，这不仅限制了军队集装箱运输的发展，也为军队办理集装箱运输带来诸多不便。据了解，近几年来，军队在铁路办理集装箱运输，主要是按商运办理，但有些也还是办理了军事运输。如军队从国外进口的设备、器材，有的按军运办理了铁路接运;部队用自备箱装运下发的器材、配件等，也按军运办理过整车集装箱运输［3］。但是，由于铁路军运可按后付运输办理，而且费率比铁路集装箱商务运输的运费低，因此虽然办理了军运，但在承办运输和运费结算中都产生了很多麻烦。随着集装箱运输的发展和我军现代化建设的需要，总部有关部门应尽快与铁道部门协商，尽快修订相关规定，取消集装箱不办理军事运输的限制，联合制订集装箱铁路军事运输管理办法。对适箱军用物资种类、物资承运、交接，军运计划的审批、下达、运输掌管、运费结算以及集装箱的管理等问题作出明确规定，为军队利用铁路办理集装箱运输创造条件。

图1 集装化军事运输法规体系结构

4.2 增补相关运输条款，完善集装化运输法规内容

集装化军事运输是围绕保障任务，由多个部门、众多人员共同完成的，需要妥善处理各有关部门的职责、权利和义务之间的关系，使集装化运输处于责权明晰、管理有序、运行平稳、效益增强的状态。但目前我军已有的大多数后勤保障法规，如《公路运输联勤保障规定》《军事交通运输规定》《军事交通运输正规化建设规定》《部队摩托化机动运输保障规定》《公路军事运输战备方案编制规定》等，由于制订时间较早，法规中并未涉及集装化运输的内容，致使许多部门、单位、部队在开展集装化军事运输时无法可依、无章可循，出现职责不清、权限模糊、管理落空等难以协调的矛盾与问题，制约了集装化军事运输的发展。因此，为了推进集装化军事运输的开展，应在有关部门的合理职能分工以及宏观指导和具体支持下，将集装化军事运输管理纳入联勤体制日常管理范围，在各部门制订、修订有关管理法规时，充分考虑添加集装化运输条款的可能性。同时，为了适应技术发展与运输需求的变化，有关的规章制度还应进行适时的调整与变革，增加集装化运输条款，以更好地与集装化运输需求相适应。

4.3 制订相关运输法规，健全集装化运输法规体系

集装化军事运输事业的发展，必须制订一系列保护和扶植集装化运输发展的政策和规定，健全集装化运输法规体系，使运输的组织管理工作有章可循。应着重从以下几个方面制订新法规:一是制订集装化军事运输发展规划系列法规，如《集装化军事运输军民融合式发展战略》《集装器具研制与开发规划》等;二是制订集装化军事运输管理系列法规，如《军用集装器具使用与管理办法》《集装化运输设施设备管理规定》《集装化军事运输计划管理规则》等;三是制订民用集装化运输资源使用系列法规，如《民用集装化运输工具使用与管理办法》《民用集装具使用管理规定》等;四是制订集装化运输人才建设系列法规，如《军队集装化人才培养方案》《军队集装化人才管理规定》等。同时，为适应一系列法规的贯彻落实，有关部门的运行机制还应适时进行调整与变革，以更好地与集装化运输需求相适应。