浅析铜仁市松桃县盘石镇土地利用问题

侯敬丽 张 丽

（贵州省地质矿产勘查开发局 测绘院，贵州 贵阳 550018）

1 盘石镇区域概况

盘石镇位于贵州省铜仁市松桃县东部，铜松油路、松吉公路穿越全境，地处东径109°17′50″、北纬28°13′18″，总面积173130 亩。全镇辖20 个行政村，总人口20903 人，农业人口20375 人，占总人口数的97.47%，森林覆盖率为33.1%。全镇地处武陵山脉梵净山东麓向湘西丘陵过度的斜坡地带，平均海拔在900 米左右，地形以高原、山地为主。全年气候属较温和的亚热带季风性湿润气候，富有高原特征，年平均气温在20℃左右，年降水量在300－400mm 之间。

2 盘石镇土地利用现状及存在问题

2.1 盘石镇土地利用现状

盘石镇地形以高原、山地为主，处于低洼处的坝子，是主要农作物产粮区。通过调查，2012年全镇土地总面积173130 亩，占全县土地面积的3.92%。其构成如下：

表1 盘石镇土地利用现状

2.2 土地利用存在的问题

2.2.1 村镇规划不合理

从建镇以来，在村镇建设规划指导实施的过程中，由于村民思想落后、意识淡薄等原因，使规划并未得到充分落实，从而导致村镇布局分散、规模偏小的现象。在城镇内部，居住、商业功能区划分不明。从盘石小学到盘石政府门口，大概有1500 米，分为上街和下街，沿路两边的土地，既是商业区、又是居民区的承载体。根据调查而知，上街基本没用，除了小学门口开的小卖部和部分村民摆设的小吃摊点以外，几乎没有正式的交易场所。在下街，很多流动商人都开着自己的三轮车、货车等，把货物拉到路边适合的地点搭棚塔架，摆设各种货物。在一定程度上，影响了对土地的充分利用。

2.2.2 居民区容积率低，利用率不高

农村居民点建设零星分散，利用率不高。全镇20 个村庄基本上都是由原始村庄自行发展而来，绝大多数村庄没有经过规划，盲目建设，造成村庄布局散乱。对一些由于常年闲置而变成危旧房的房屋，并没有采取积极的拆迁和重建措施。另外，很多村镇依然存在严重的“空心村”现象。这种村庄布局散乱、居民点用地偏多所造成的结果是用地粗放、容积率和利用率低下。

2.2.3 土地利用宏观调控管理不力，非农业用地占用耕地较大，造成耕地数量锐减

从盘石镇来看，由于没有充分落实土地总体利用规划，尚未完善各项用地政策法规，也缺乏具体的宏观调控措施。在经济社会发展的过程中，盘石镇各项非农业用地（如持续增加的小城镇工业用地）占用农业用地特别是占用耕地的数量开始增大，从而造成耕地数量锐减。另外，盘石镇首次进行小城镇规划，在短时间内将不可避免依然注重小城镇外延粗放式发展，还无暇顾及注重质量、经济和提高居民整体素质及城镇间的相互联动和开放式的集约型发展。

2.2.4 乱砍滥伐，生态环境恶化，造成土地质量低下

为了提高生活水平和质量，很多村民不计后果，通过毁林开荒、陡坡开荒及对林木滥采滥伐增加家庭收入，于是，就出现了不合理的开荒采伐等掠夺性生产经营现象的泛滥。由于在短时间内，大量林木和荒坡等遭到破坏的速度远大于政府采取的人工植树、退耕还林等措施的落实速度，在一定程度上，使植被逐渐减少。由于居民随意毁林开荒，防火意识淡薄，在很多地方经常发生火灾，使大批林木和植被遭到了严重的破坏。森林和植被的减少，导致水土流失加大、土壤变薄变瘠、地表水资源枯竭，进而造成生态环境的恶化。而生态环境恶化所造成的土地质量低下，也严重影响了农用地的产值。

3 完善盘石镇土地利用的措施

3.1 加强土地规划的科学性，合理规划村镇土地利用

根据国务院关于深化改革、严格土地管理的决定，“……村庄和集镇规划修改的管理”“对拟保留的开发按布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核”。要把注意力放在土地内涵挖潜上，使土地规划具有前瞻性，做到有制度上的保证。同时，要科学协调区域规划、土地利用总体规划和城镇总体规划之间的关系，清楚地界定土地可发展区和士地利用的限制区，合理引导城镇用地规模。所以，盘石镇在城镇化的过程中，要充分认识到合理的土地利用分区的意义，在可利用和规划的土地范围内，明确合理地划分行政区、居民区、商业区、工业区等。

3.2 完善土地管理机制，提高土地的容积率和建筑密度

根据土地利用现状，制定完善的土地机制，并加强管理，对土地规划的实施，必须保证落实，不能因换届或因领导的注意力的改变而随意改变。在推进小城镇建设的过程中，要严格执行土地用途管理制度，提高对占用农民耕地的补偿标准，加大占用耕地的机会成本；对耕地实行特殊保护，严格执行“占一补一”，统一供地，从源头上控制城镇发展规模；在进行新区建设及旧区改建时，合理提高土地的容积率，严格控制平房和独立式住宅，避免土地浪费。

3.3 盘活存量土地，消化闲置土地，缓解土地供需矛盾

建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上功夫。充分挖掘存量土地潜力，提高土地利用率，增加居住区容积率，健全城区功能。消化闲置土地，加强城区域内部挖潜深度。通过严格控制新增建设用地，盘活城镇存量建设用地，建立以供给引导和制约需求的供地机制，盘活城镇存量建设用地，挖掘旧区土地利用潜力，做好旧区改造建设以及充分利用城镇闲置土地。

3.4 不断改善和提高生态环境质量，实现土地可持续利用

在城镇化的现实运作过程中，盘石政府和人民要做到：一是政府不能借发展农村经济之名，盲目建经济技术开发区，在农业保护区内栽植林木、发展林果业等；二是在土地开发过程中，封山植树、退耕还林，加强对林地和基本农田的保护，改善土地生态环境质量；三是坚持“宜林则林，宜耕则耕”的原则，杜绝盲目开发，毁林开荒，以免造成大量水土流失，导致生态环境质量下降。

4 结语

由于地广人稀，城镇化水平较低等原因，盘石地区目前的人地矛盾并不是十分突出。因此，土地利用粗放、浪费现象非常严重，如果政府不加大管理力度，人民群众不重视土地资源的节约集约利用，那么本地区也会象其他城镇一样，出现尖锐的用地冲突。在小城镇化的进程中，盘石可以通过挖掘区域存量土地的潜力，提高土地利用率，通过旧区改造提高城镇综合容积率，合理调整土地利用结构和空间布局，提高土地利用效益，实现粗放用地行为向集约用地行为转化，为社会效益、经济效益和生态效益的协调统一提供保障。

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