中东，难民问题“重灾区”

魏亮

自阿富汗和伊拉克战争以来，尤其是2010年12月“阿拉伯之春”运动爆发后，中东地区再度成为全球难民问题的“重灾区”和焦点。在当前中东地区政治格局分化调整的浪潮中，美欧与地区大国更多地将注意力和资源投入到ISIS崛起、叙利亚动乱、伊朗核危机等问题上，作为非传统安全重要议题的难民问题未引起国际社会的足够关注和重视。

值得关注的新变化

中东难民问题是历史和现实交织的产物。地区内既有难民输出国，也有难民接纳国，不少国家更是“身兼两职”。截至2012年底，全球输出难民最多的五个国家中，阿富汗、伊拉克和叙利亚分别名列第一、第三和第四位。巴基斯坦、伊朗、叙利亚分别位列全球难民接纳国的第一、第二和第五位，约旦和土耳其分别位列第八位和第十位。

当前中东难民问题有一些新的变化值得关注。一是规模庞大。据联合国难民署统计，2012年中东难民总数约为1030万，占全球难民总人数的29%左右。如果加上490万巴勒斯坦难民，所占比例高达37%。二是流动情况复杂。这主要表现为难民反复迁徙和跨境活动。比如，前些年受动乱或教派冲突等影响被迫逃往叙利亚的伊拉克难民，在叙利亚动乱后又纷纷返回伊拉克。三是生存状况恶劣。这主要表现为难民在就业、教育、医疗等方面受到限制甚至歧视。比如，在叙利亚的伊拉克难民中，50%的男性和80%的女性处于失业状态，就业者通常只能在非正式经济部门工作。黎巴嫩也出台相应的工作限制，难民只能非法打工，并经常受到虐待和歧视。另外，许多难民、尤其是妇女和儿童经历战争等创伤事件后亟需心理疏导和治疗，但通常都被忽视了。

中东难民的几大群体

一是巴勒斯坦难民。巴勒斯坦难民问题是阿以冲突的直接后果，也是几次中东战争塑造的悲剧。目前全球登记的巴勒斯坦难民约为490万，共有四代人，其中超过150万生活在约旦、黎巴嫩、叙利亚、加沙地带、约旦河西岸以及东耶路撒冷的58个难民营中，其余的则散居在各大小城镇中。巴勒斯坦难民营的土地是所在国国有土地或者是政府向土地所有者租赁的，因此难民并不拥有土地及其设施，只有使用权。难民营中人口密度极高，基础设施与公共服务严重匮乏，生活质量非常低。难民无法享受所在国公费医疗，不得拥有不动产。为应对巴难民问题，国际社会成立联合国难民救济及工程局，专门负责巴难民救助事宜。由于分工不同，巴勒斯坦难民不计算在联合国难民事务高级专员公署（简称难民署）的统计范围内。

二是阿富汗难民。总体而言，阿富汗先后经历三次大的难民潮：第一次始于1979年苏联入侵。至1990年时，阿富汗难民超过630万人。第二次难民潮发生在上世纪90年代内战和塔利班统治时期。苏联撤军后阿富汗国内军阀割据，难民遣返工作受阻，同时随着内战扩大，又出现新的难民潮。1996年后，迫于塔利班的极端施政措施，大批受过高等教育的社会精英也加入难民行列。第三次难民潮发生在阿富汗战争以后。一方面是因为1999年阿富汗发生特大旱灾，加上流行病肆虐，导致80万阿富汗人逃亡他乡，主要逃往巴基斯坦。另一方面是因为阿富汗战争后未见好转的安全局势。

根据难民署统计，目前在巴基斯坦有160万阿富汗难民，伊朗有84万。此外，估计巴基斯坦还有未注册的阿富汗难民100万，伊朗则有140万之多。阿富汗难民因此成为一个重大的地区性难题。2012年5月，阿富汗、伊朗和巴基斯坦三国签订“阿富汗难民多年解决方案”，支持难民自愿遣返。

三是伊拉克难民。两伊战争、海湾战争以及萨达姆政权针对库尔德人、土库曼人和亚述人的驱逐和迫害政策均产生过大量难民。但规模最大的一次难民潮则是由2003年伊拉克战争与2006至2007年教派仇杀造成的。2007年底伊拉克难民人数达到最高峰，出逃难民多达215万。2008年后，随着国家重建的推进，伊拉克难民数量开始稳步下降，至2013年年中降至41万人。但今年以来，“伊斯兰国”与伊拉克政府军、部落力量在安巴尔省展开拉锯战，又造成新的难民。

四是叙利亚难民。2011年动乱爆发之前，叙利亚境内有75万伊拉克难民，是其最主要的接纳国。内战爆发后，叙利亚出现严重的人道主义危机，境内的伊拉克难民锐减到47万，同时叙利亚难民激增。2012年底在周边国家注册的叙利亚难民超过57万，大部分是妇女和儿童，主要逃往黎巴嫩、伊拉克、约旦和土耳其。其中，土耳其境内的叙利亚难民达到24万，欧洲接收寻求庇护的叙利亚难民1.8万人。

周边国家应对叙利亚难民的政策有较大差别。黎巴嫩当局允许叙难民在其境内自由定居，有900多个社区接纳叙难民。约旦政府为减少难民潮对社会的冲击，采取集中管理的办法，将跨境难民直接送往难民营。进入伊拉克的叙难民主要集中在北部库尔德自治区。2013年以后，只有黎巴嫩保持边境开放，土耳其、约旦等国均加强边境控制或阶段性关闭边境，而伊拉克和埃及则禁止叙利亚难民入境。

此外，利比亚动乱发生后，大约有100万人（包括突尼斯人、利比亚人和第三国人）为逃避战乱涌入突尼斯。为缓解难民激增造成的巨大压力，突尼斯政府号召本国国民接纳来自利比亚的难民，有8万难民进入突尼斯家庭避难，并可以享受社区服务。也门也是中东非常重要的难民接纳国。2011年索马里发生特大旱灾与饥荒，产生大批生态难民，很多都逃往也门。截至2012年末，也门共接收了24万难民。但也门也是动乱国家，本身也产生了大量难民，加上也门经济基础薄弱、“基地”组织半岛分支活动猖獗等因素，所以也门在向难民提供救助和保护方面面临诸多困难。

难民问题影响地区安全

毫无疑问，难民涌入会给接纳国带来沉重负担。2007年叙利亚政府宣称：政府每年要为伊拉克难民支付10亿美元费用。不仅如此，当地的社会公共服务水平也因难民涌入直线下滑，引发当地民众对政府和难民的不满。在约旦，激增的伊拉克难民导致当地房租、食品、交通、能源等普遍涨价。今年4月黎巴嫩境内的注册难民突破100万大关，这在仅有400万人口的黎巴嫩造成严重的心理恐慌。在伊朗和巴基斯坦，阿富汗难民愿意接受更低的薪酬和更恶劣的工作环境，给本地居民就业造成巨大压力。不仅如此，巴基斯坦和伊朗还不得不斥资新建学校、开设教育培训计划，帮助难民解决教育和就业问题以维持社会安定。据称，2011至2012学年有33万适龄难民在伊朗学校注册入学并免除学费。endprint

除了经济负担外，难民涌入还带来更为复杂的安全问题。2005年11月，三名伊拉克人对安曼的宾馆实施爆炸袭击，造成60人死亡。约旦政府不得不有选择地关闭边境和限制入境。利比亚动乱发生后，利突边境上的多个临时难民中心因连续不断的暴力活动多次关闭和重组。而在巴基斯坦的走私、贩毒和非法武器交易市场上，阿富汗人长期占据重要地位。北非国家还一直是亚洲和非洲难民偷渡欧洲的重要通道。2009年卡扎菲政府与意大利签订协议拦截非法移民后，偷渡人数从2009年的3.7万锐减至2010年的400人。2011年后，大批难民、寻求庇护者和非法移民再度从突尼斯和利比亚跨海入境，欧洲多国被迫加强或重启边境检查，最严重时法国中断与意大利的铁路交通，造成外交纠纷。另一方面，由于长期身处艰辛、不友善的生存环境，难民也更容易成为极端主义和恐怖主义势力渗透的目标。阿富汗难民一直是塔利班和“基地”组织的主要招募对象，恐怖主义和教派冲突等问题也在难民接纳国日渐显现。以黎巴嫩第二大城市特里波利为例，十分之一的人口是叙难民，街头暴力与日俱增，极端主义高度活跃，被称为“黎巴嫩的坎大哈”。

难民对输出国也会造成巨大影响。首先，难民出逃是一国人力资源的重大损失。比如，2003年以来，伊拉克有40%的专业人才出国避难，包括众多经济管理人才、医生等。教育资源流失更严重，据估计巴格达教师数量减少了80%。英国则成为伊拉克医生的主要聚集地。另外，海湾产油国在近十年吸收了大批伊拉克能源领域专业技术人员和产业工人。此类情况在阿富汗、叙利亚等国均十分明显。据称拥有250万人口的阿勒颇市只剩下40名医生，而过去这里有超过2000名医生。其次，教育断层、尤其是青少年教育的中断严重损伤国家重建的能力。经历三年战乱后，叙利亚的各级教育机构基本处于瘫痪状态。出逃的85万适龄儿童中只有32万注册入学。近来，一些难民营中出现许多帐篷式学校，但这显然无法替代正式教育。教育断层的滞后性效应会在各国重建过程中逐步展现出来，势必成为经济社会恢复和发展的重要障碍。

除了非传统安全，难民问题和传统安全也有千丝万缕的联系，难以完全切割。以巴勒斯坦难民为例，它是巴以和谈的重要内容和主要分歧点。以色列政府将与阿拉伯国家缔结和约作为巴难民遣返的前提条件，在巴难民返回问题上一直采取强硬和推脱态度。总体而言，以色列的立场可以归纳为几点：1.不承认回归权，拖延和搁置难民回归问题;2.难民回归地应限制在巴勒斯坦境内;3.严格限定难民定义，减少难民数量;4.以相互赔偿原则和增加国际援助的方式减少经济负担。就像以色列前总统佩雷斯在其《新中东》一书中所说的：就政治、经济和社会诸方面来说，巴勒斯坦难民定居在原居住的阿拉伯国家最为妥当。

而巴勒斯坦则坚持巴难民的回归权。此外，巴难民问题还牵涉众多阿拉伯国家的利益，更增加了谈判的难度。随着时间的推移，第三、第四代巴难民逐渐本土化，与巴勒斯坦故土的情感渐趋疏离，与接纳国在情感、血缘上更为紧密。而阿拉伯国家将巴难民问题视为同以色列斗争的有效政治武器，认为授予巴难民公民权意味着对以色列和巴以现状的变相承认，是在削弱巴勒斯坦人的民族斗争和建国努力。另一方面，经济社会负担、领土狭小、民族国家认同或教派比例等问题也限制和阻碍各阿拉伯国家接纳巴难民为本国公民。此外，巴勒斯坦抵抗力量长期从难民中招募成员，并坚持拥有难民营的自主管理权和武装力量，导致一些难民营在接纳国成为“国中之国”，威胁当地政权的权威和国家安全。因此，巴难民问题的解决不仅需要巴以双方的政治智慧和勇气，也需要各阿拉伯国家的配合。

应对难民问题面临严峻挑战

难民问题的处理是一项庞大的系统工程。应对和解决难民问题需要国际社会、难民输出国、难民接纳国的通力协调与配合，涉及面广、利益牵扯多，异常复杂。从难民援助和保护的角度看，当前中东难民问题的最大瓶颈是资金不足。以难民署活动经费为例，伊拉克战后，2004年伊拉克行动预算为5295万美元，资金缺口2239万美元;2011年为应对利比亚动乱，突尼斯行动预算为4574万美元，资金缺口为1009万;2012年伊朗行动预算为5300万美元，资金缺口为2220万美元。

其次是国际社会的关注度不够。单凭接纳国的力量或者采取强硬手段不可能有效改善难民生存境况，亦很难缩减难民数量。通常情况下，难民署与其他国际组织的合作只能照顾到注册难民及其最基本生活需求，且存在经费、物资、人力等方面的不足。2008年金融危机以来，欧美国家严格控制外来人口入境，减少捐赠和援助，进一步降低国际社会帮助和消化难民的能力。

再次，中东难民是战争和冲突的副产品，它的产生与解决和地区局势、国家战乱、社会重建有着直接关系。自2002年起，自愿返回的阿富汗难民达到570万，相当于全国人口的四分之一。萨达姆政权垮台后，伊拉克也出现过难民归国高峰。因此，地区各国政局稳定和国家重建稳步推进才是解决难民问题的根本有效途径。中东地区不重现和平、稳定与发展，难民问题就难有质的改善，甚至可能出现加剧的趋势。

（作者为中国社科院西亚非所助理研究员）endprint