移民新政：奥巴马的重要政治遗产？

张业亮

11月20日晚，美国总统奥巴马发表全国电视讲话，宣布颁布总统行政命令，实施他酝酿已久的、被视为“大赦”的移民改革计划。根据该计划，凡在美国居住五年以上、子女是美国公民或永久合法居民的非法移民，只要向政府登记、通过犯罪背景审查并愿意纳税，就可以申请暂留美国而不必担心被驱逐出境，并可获得工作许可。该计划还把“大赦”的范围扩大到2012年6月实施的“延缓驱逐儿童时非法入境人员”项目，即把原规定的非法入境时间由2007年6月延长至2010年1月，约30万儿童时期入境美国的非法移民因此受益，但他们的父母不在延缓遣返的范围之内。据估计，奥巴马此举将使约500万的非法移民、其中大部分是拉美裔获得临时合法居留地位，占美国现有非法移民的近一半。行政令还包括简化对外国高技术工人入境和逗留的签证，进一步加强美墨边界安全和移民执法，重点放在有犯罪记录、与恐怖主义有联系、黑帮和去年非法入境的人员身上等内容。次日，奥巴马在飞抵拉斯维加斯市为这一新政造势时签署了该行政命令。这一移民新政受到移民团体、特别是拉美裔的支持，但奥巴马绕过国会、运用行政权修改移民法的做法在美政坛掀起轩然大波，并迅速成为民主、共和两党博弈的一个新焦点。

第二任期的优先议程

在美国政治中，总统由于在第二任期不再关注连任问题，因此可以把建立政治遗产、制定好的公共政策和获得在历史上受尊重的地位放在优先议程。奥巴马在中期选举大幕拉上不久就不顾国会共和党人的一再警告，强力推出移民新政，除了争取拉美裔选票的选举政治动因外，通过移民法以根治美国移民制度弊端，并将之作为第二任期的重要政治遗产也是重要原因。

美国是一个移民国家，同时又是非法移民主要目标国。大量非法移民涌入美国，在对美国经济、社会和文化发展做出重要贡献的同时，也带来一系列严重的社会经济问题，成为困扰美国移民政策制定的一大难题。战后美国对非法移民治理的政策主要是加强边界安全、强化移民执法，但效果不佳。上世纪80年代，里根政府和老布什政府通过移民法改革，赦免了一部分非法移民，反而导致更多的非法移民源源不断地涌向美国。小布什政府时期，实施“边界安全倡议”的非法移民政策，沿美墨2000英里边界树立隔离墙。从2005年到2008年，国会为实施该计划拨款4亿美元，但仍未能阻挡非法移民跨越西南边界入境。自上世纪90年代以来，非法移民人数持续超过合法移民，充分暴露美国移民制度的内在困境。根据皮尤研究中心数据，美国非法移民的人数在1990年只有350万，到2007年迅速上升到1250万。在2008年经济危机期间，由于部分非法移民离开美国，人数有所下降。2009年后又止跌回升，目前在1130万～1170万之间。联邦政府每年用于遣返非法移民的费用高达数十亿美元。2014年6月爆发的美墨边境移民危机再次暴露了美国移民制度的缺陷。因此，奥巴马认为美国的移民制度已经“支离破碎”， 只有全面的移民法改革才能解决非法移民问题。

奥巴马就任总统后，于2010年首次就全面改革移民法提出倡议。2012年6月，奥巴马签署行政命令，允许约170万年轻的非法移民公开申请临时工作和居住权。奥巴马的这一移民新政对美国移民政策作了近数十年来最大的调整，为他赢得了主要是拉美裔的少数族裔的支持，在2012年总统选举中，66﹪的拉美裔投了奥巴马的票，使其得以成功连任。

奥巴马连任后，除巩固第一任期医改法的成果外，还力图在移民法改革上取得成就，把它作为第二任期国内政策的最优先议程和最重要的政治遗产。2013年1月，奥巴马提出全面的移民法改革方案，其主要内容是强化边界安全和非法移民执法，为已经在美国的数百万非法移民提供获得公民的途径。2013年6月，参议院通过全面的移民法改革法案，但议案在共和党控制的国会没有丝毫进展，众议院共和党领导人还表示在2013年不会审议移民法改革议案。这促使奥巴马转而寻求通过总统行政命令的方式、实施“延缓遣返行动”来解决非法移民问题，今年6月美墨边境移民危机进一步促使奥巴马这一政策转变。从策略上来说，奥巴马此举在于通过行政手段推进移民法改革，同时迫使国会共和党作出政策选择：或是继续阻挠移民法改革，从而突出共和党不作为的形象，失去拉美裔的选票，或是与民主党合作通过移民法改革法案。

选举政治驱动新政

奥巴马这一移民新政受到移民团体、特别是拉美裔和移民改革计划支持者的欢迎，民调显示，高达90%的已登记的拉美裔选民支持奥巴马的移民新政。但此举遭到国会共和党人的强烈反对。

虽然国会共和党也认为美国的移民制度存在缺陷，需要改革，但在非法移民和修改移民法问题上，两党存在分歧：共和党把加强边界控制作为移民法改革的重点，茶党和保守派反对非法移民合法化，而民主党则把为非法移民提供公民身份路径放在首位。在奥巴马移民新政上，两党争议的焦点是奥巴马是否拥有绕过国会修改移民法的权力。

两党围绕奥巴马移民新政的争议，从表面上看是围绕该行政命令的合法性问题，其深层的原因在于受选举政治的驱动。近十多年来，拉美裔、亚裔人口迅速增长并在美国选举政治中的作用增大，在重塑美国政治地图的同时，也使得非法移民问题与美国的政党和选举政治紧密交织。多数拉美裔、亚裔在选举中倾向于投民主党候选人的票，成为民主党核心选民联盟的主要选民团体，这使得民主党在近两次总统选举中取得胜利。奥巴马领导的民主党在经历今年中期选举惨败后，颁布非法移民令在于进一步向拉美裔显示，民主党致力于解决千百万非法移民面临的困境，而国会共和党则无所作为。民主党希望以此作为政治抓手，锁定拉美裔选民团体，争取在2016年大选中继续占据白宫和夺回对国会的控制权，在美国政治中取得长期主导地位。共和党内部在移民法改革问题上的分歧，也反映了共和党既想争取拉美裔这一重要的选民团体的选票，又怕因此丢失党内保守派基地、担心由于移民大量涌入对就业产生竞争而失去白人工人团体选票这一内在困境。

新政不能代替移民改革法案

非法移民问题是美国面临的最具争议性和最两极化的议题之一，也是最复杂和具有高度情感性的问题之一。奥巴马在非法移民问题上的单边行动不仅没有解决问题，反而进一步激化了在移民问题上的辩论，成为中期选举后两党博弈的新焦点。绕过国会的单边行动将进一步对奥巴马政府和共和党控制的国会之间的关系产生不利的影响，加剧府会之争。在两党政治极化已经成为当前美国公共政策制定的基本环境下，两党围绕奥巴马移民新政的争议还对新国会议程产生不利影响，加剧国会两党在立法优先议程、财政开支、人事任命等方面的冲突。此外，边界州担心奥巴马移民新政将会引发新一轮非法移民潮，有可能加剧联邦和州在非法移民执法问题上的冲突。

需要指出的是，奥巴马移民新政不意味着暂时免遭遣返的非法移民成为合法居民，也没有提供获得合法地位或成为公民的路径。此外，由于奥巴马的行政命令对其继任者没有约束力，2017年后，下一任总统有权决定是否继续延续执行这项政策。这说明奥巴马移民新政不能解决非法移民问题，只有国会通过全面的移民改革法案才能得以彻底解决。

近十多年来，美国民众对移民的态度发生了很大变化。在上世纪八九十年代，多数美国人认为移民给美国社会带来更多的是麻烦而不是贡献。目前多个民调显示，大多数民众支持给予非法移民合法地位，支持遣返非法移民的人在逐年减少。民众态度的这一变化为全面的移民法改革提供了契机，预计奥巴马在任期内仍会继续把移民法改革作为立法议程的优先项目。但由于两党在移民法改革的路径上存在根本的分歧，在民主党控制白宫、共和党控制国会的新的政治格局下，国会两党围绕移民法改革和移民执法的博弈将更趋激烈。

（作者为清华大学中美关系研究中心高级研究员）endprint