德国：避难者的天堂

马尧

导语：二战后的联邦德国，通过宽松的难民政策吸收了大量战争难民，不仅为战后国家的重建提供了劳动力，也逐渐改善了德国在欧洲的形象。

人类的历史在某种程度上是一部灾难不断的历史。战争、饥荒、大屠杀等大规模的灾难都会制造同一个产品：难民。难民是有流动性的，为保住性命，必定要迁徙到另外一个安全的地方去。在伊拉克战争和迄今激战犹酣的叙利亚内战中都产生了大量的难民。这些难民逃离炮火纷飞，俨然成为人间地狱的家园，奔向他们认为可以安身立命的他乡。

在这些难民的目的地中，德国是最受欢迎的。德国2013年接收了10.96万份避难申请，取代美国成为最大的避难申请接收国。德国既不是世界上领土最辽阔的国家，更不是经济规模最大的国家，为什么能成为这样一个避难者的天堂？

俄国著名作家托尔斯泰在其名著《安娜·卡列尼娜》中曾经说过，幸福的家庭都是相似的，不幸的家庭各有各的不幸。托尔斯泰这句话的意思是，为了得到幸福，婚姻必须在许多不同方面都是成功的：两性的吸引、对金钱的共识、对孩子的管教、宗教信仰、三亲六眷，以及其他重大问题。在所有这些基本方面只要有一个方面出了问题，就可使婚姻毁掉，即使这婚姻所有其他必要的幸福因素一样不少。这个原则推而广之，可以用来了解婚姻以外的生活的其他许多方面。在德国何以成为避难者天堂这个问题上也是可以适用的，历史的传承、国家的经济结构、国内的立法以及地理位置等诸多方面的因素都是促使德国成为避难者天堂的原因。

历史原因

二战中大批犹太人被纳粹迫害致死，也有大批犹太人到国外避难。1949年美英法占领区的德国政治家吸取了历史教训，在起草建国的基本法时，专门在16条上写“受政治迫害的人享有避难权。”德国联邦政府遂对苏联、东欧和东南欧地区采取宽松的避难政策，大量接纳来自苏东地区和东德的逃亡者。对于逃离苏东集团的人，当局都视其为“逃离独裁政权”的政治难民，并给予宽厚的救济，同时也利用苏东难民外逃现象反面宣传和打击苏东政权。在当局的怂恿下，国内民众大力支持当局敌视苏东政权的难民政策，有些西德居民甚至主动协助东德人逃亡。在1956年对匈牙利难民和1978年后对印支难民的接纳问题上，联邦政府也宣称这些人是“不堪忍受而逃离独裁政权”的政治难民。

600多万外籍人（包括大批意大利、西班牙、南斯拉夫和土耳其的外籍劳工）为德国的繁荣作出了贡献。他们每年创造的产值高达200亿马克，他们所交的各种税收和保险费900亿马克远远超过用在他们身上的福利费。外籍劳工所从事的工作大多为本国人不愿从事的低酬劳的脏活累活。二战后的联邦德国，通过宽松的难民政策吸收了大量战争难民，不仅为战后国家的重建提供了劳动力，也逐渐改善了德国在欧洲的形象，这符合了战后德国的欧洲和解战略的需求。冷战结束后，世界局势仍不太平，难民的产生有增无减，德国及时调整难民政策，将接受避难申请的难民重点从东欧转向中东及中亚等热点地区，接纳了大量伊拉克及阿富汗难民。

德国此举可谓一举两得，既获得了丰厚的经济红利，还大大改善了因迫害犹太人而臭名昭著的国际形象，从“难民输出中心”转化为“避难者天堂”，并成为二战战败国中改善国际形象成功的范例，与同样战败却死不悔改而遭到中韩唾弃的日本形成了鲜明对比。

国内立法

德国有一个长期的、公开的和宽松的避难法，其基本法关于避难权的限定很宽泛，对外国难民进行庇护的法律，主要基于德国的《庇护法》和1951年《日内瓦难民国际公约》。德国《庇护法》存在于《德国基本法》第16条中。这项法律在1949年被确认为一项具有宪法和法律保障的普遍的主观性权利。

在经历纳粹法西斯主义的独裁统治之后，德国社会各阶层在道德上取得了共识，普遍认为难民有避难的权利。同时也主张，新建的德国应该是对全世界自由和开放的。德国庇护法的发展历史本身就经历了一个从政治到法律的转变过程，这表现在给予庇护的依据从个人要求难民地位的权利，逐渐转变为行政性的要求庇护的法律，批准庇护的决定性标准也相应地从相信对迫害的主观恐惧转变到了客观的“出逃环境”。

除了德国基本法第16条以外，联邦德国还签署了《日内瓦难民国际公约》，该公约于1951年被联合国难民委员会确认为难民待遇的国际法基础。但和德国庇护法不同，该项公约没有界定个人对国家的权利，而是界定为“自由和生命在其本国受到威胁”的个人被驱逐时要求得到保护的权利。相比之下，德国制定的庇护法比国际法的规定更加明确。从1945年到1973年，每年有数千主要来自东欧国家的移民取得了难民身份和居留许可，并合法在德国居留。由此可见，德国的避难政策向来宽厚，向德国申请避难也更容易获得批准。例如德国行政法院针对阿富汗的局势变化而扩大解释基本法第16a条关于“政治迫害”的定义范围，给予了在德国境内申请避难的阿富汗人以难民身份。2002年2-10月中，超过60%的阿富汗的避难申请者获得了难民身份，次年申请人数有所下降。

截至2004年，德国接收了约5万名阿富汗的寻求避难者，是欧洲区域内接收申请最多的国家。此外，2007年德国内政部发布一项新的命令，允许批准少数宗教成员的避难请求。根据这一政策，当年约有三分之二的伊拉克难民的避难请求获得德国政府的批准。

“德国制造”

德国货向来是高品质的代称，德国工业也因此享誉全球。大众、奔驰、宝马、保时捷、蔡司、博世、莱卡等享誉世界的品牌就是德国的名片。克虏伯、亨舍尔、威廉港造船厂等品牌固然映射出杀戮的武器，却也使人类的工业文明实现了跨越式的进步。进入新世纪后，德国工业发展的势头不减，2002年，德国在研究型密集工业中新建的企业数量达到2250家，其中尖端技术领域950家，高附加值1300家。当第三次工业革命刚刚在中国流行时，德国提出“工业4.0”——基于信息技术下的人、产品与机器之间的互动，将是一场真正的工业革命。endprint

可以说，工业就是德国产业的核心。这种产业结构使德国对劳动力的需求较大，其原因很简单——工厂对于劳动力的吸纳能力是巨大的，小型工厂员工动辄上百人，大中型工厂招收成千上万的劳动力不足为奇，而且在工厂建立之后，需要消费，需要服务，又需要更多的劳动力。可以说，以优势工业为基础的德国产业为国家能够消化更多的外来难民提供了基础。此外，德国一直引领工业革命发展的先进国家。一次工业革命是在一个新的空间、新的领域出现用机器造机器的生产力指数增长，每次工业革命之后，基本零配件都会增加一个数量级，相对应地对工业人口的需求也会增加一个数量级，更多的就业机会，自然会让大家都找到自己的归属，让社会变得昌明繁荣。

说到底一个国家要维持工业体系持续升级，必须要有足够的人口。每当一种更复杂的机器出现，只有能招募到足够的工人和技术员，产业升级才能进行下去。在一次又一次产业升级中只有人口足够多的国家才能甩掉所有对手。对此，德国了然于心。然而只有8000万人口的德国虽是欧洲人口大国，但是在未来的工业升级中工业人口还是显得不足。美国和日本已经是亿级人口的工业国家，而中国这个世界上工业产值最大的发展中国家已经俨然是一个十亿级人口的工业国家，与其相比，德国显得相形见绌。在这种情况下，外来移民，特别是青壮年难民的进入将会缓解这一困境。

地理位置

德国位于欧洲中部，东邻波兰、捷克，南接奥地利、瑞士，西接荷兰、比利时、卢森堡、法国，北接丹麦，濒临北海和波罗的海，是欧洲邻国最多的国家。就地理位置而言，德国处于一个四通八达的欧洲枢纽位置，从各个方向进入其境内都比较方便。

从地缘政治的角度来说，处于陆权与海权势力之间存在着一条危机频发的破碎地带。破碎地带以中东为中心，向东沿着欧亚大陆南岸延伸到巴基斯坦和印度，在那里分为两条岔路。北线经过阿富汗到中亚五国，南线经东南亚、台湾海峡到朝鲜半岛。以中东为中心，向西也分为两条岔路。南线沿着非洲大陆北部向西，包括撒哈拉沙漠以北的所有国家；北线经土耳其到巴尔干半岛。欧亚大陆的南边是破碎的地缘政治地带。在该地带中，国家、民族、宗教、部落矛盾此起彼伏，且自然灾难不断，可以说是难民的最大来源地。德国恰恰是毗邻破碎地带的发达国家。

世界上接纳难民最多的国家有两个，就是美国和德国。对于身无长物的难民来说，横跨万里大西洋显得既危险又不现实，而向北进入欧洲大陆抵达德国才更具有可行性，且进入德国的交通也是比较便利的，无论是陆路、水路（受财力制约，难民较少通过航空途径进行迁徙）都可以到达。

但是，成为避难者天堂的德国也有自己的烦恼。那就是随着避难者的增加，新移民与本地居民之间因文化背景、生活习惯，特别是宗教信仰等方面不可避免地发生一些摩擦。随着近年来欧洲经济的不景气，部分本地居民认为难民抢了他们的饭碗。但是笔者认为德意志民族是诞生了现代哲学的、充满智慧的民族，一定会找到解决问题的方法。毕竟，怜悯与宽容是人类共同的美德。

（作者为浙江大学环境与能源政策研究中心客座研究员）endprint