美国国家历史地标遴选与保护的思考兼谈中国全国重点文物保护单位评定工作

李春玲+王晶

一、美国国家历史地标推荐标准和认定程序

美国国家历史地标主要包括建筑、遗址、区域、构筑物以及物体，“应具有重大的国家级意义，在阐述或展示美国历史、建筑、考古、技术与文化方面具有突出的价值；在位置、设计、环境、材料、工艺、情感与相关物上拥有高度的完整性。国家历史地标有着全国性的重大意义，这种与各种各样重大事件或人物相关的遗产将帮助了解美国的历史，并且说明其自身的举国影响、建筑风格或类别，以及潜在的信息”。具体标准为：1.具有国家意义的重大历史事件发生地，该事件对美国历史有重大影响，且据此对美国历史有所理解与感悟。2.与美国历史上著名人物的活动有重要的联系。3.代表了美国人民的一些伟大智慧或理想。4.体现了建筑类型的突出特点，特别是对研究一段时期、一种风格或一种模式的建筑具有突出的价值。抑或其组成部分可能缺乏个体价值，但整体代表着显著的、独特的和特殊的实体。5.是由某个环境下完整的部分所组成的，这些部分各自并不一定具有很重要的历史价值和艺术价值，但整体上共同构成了具有突出历史意义、美学价值和纪念意义，并阐述一种生活方式或文化特征的实体。6.考古遗址，通过揭示其新的文化，已经产生，或将可能产生具有重大科学意义的信息资料；或者，在很大程度上，有可能产生影响理论、概念和观点的数据和资料。一般来说，历史人物的墓地、出生地，宗教组织拥有的或用于宗教用途的财产，从原址搬迁的、重建的历史建筑物，或在过去50年内已具有重大意义的财产，都不会被列入考虑范围。

国家公园管理局，作为内政部管理机构之一，“负责国家历史地标的评选，对候选国家历史地标进行研究、提名、召开咨询会议等，经过大量的前期研究、调查、评估等准备工作后，将拟定的国家历史地标名单提交内政部部长，由内政部部长审查、核定后公布为国家历史地标”。

二、美国国家历史地标保护措施

1960年美国国家历史地标公布后，按照《历史古迹法》（Historic Sites Act of 1935）等法律法规进行保护与管理。1966年美国颁布了《国家历史保护法案》（National Historic Preservation Act），从法律上确立了国家历史地标制度。“法案设立了历史保护咨询委员会和州史迹保护办公室等历史保护机构，确立了历史性场所国家登录制度以及国家历史地标制度，成立了历史保护基金并实行了历史保护资助金计划”。此后，通过对此法案的不断完善以及颁布新的法律法规，逐步加强对国家历史地标的保护与管理，并采取措施，保护和尊重个人私有财产，鼓励社会公众积极参与保护。

联邦政府、州政府和地方政府都负有保护国家历史地标的责任。国家内政部负责颁布或修订有关法律法规，国家公园管理局监管国家历史地标项目的实施，州政府、地方政府对所辖区域的国家历史地标进行保护。州一级的历史保护办公室（State Historic Preservation Offices）对历史遗产的保护发挥着重要作用，常常调查、评估、提名具有重大意义的历史建筑、遗址、构筑物、区域等为国家历史地标，还可以帮助了解有关财政激励措施方面的信息，以及为保护历史遗产提供技术支持。一些专业机构、社团组织和个人与国家公园管理局一起，参与国家历史地标的遴选和保护。

内政部每年向国会及其他对遗产未来感兴趣的人，提交基于国家历史地标监测行动的报告，指出遗产完整性所受毁坏与威胁，结合威胁的严重性与紧迫性，以及指定地标时的遗产状况，决定哪些地标列入报告。立法者与官员将报告作为制定国家历史地标保护规划的重要依据，所有者根据报告探求遗产保护与发展的有效结合。对于严重破坏遗产的行为，如采矿，向顾问委员会咨询消减该行为的替代措施。约16%的国家历史地标面临破坏或消失的风险。一些所有者因担负不起维修费用，会选择不去维护。环境恶化是主要威胁，其余包括拆毁、自然灾害、商业与居住发展压力、不合理改变，以及故意毁坏。

国家公园管理局对国家历史地标的所有者提供保护遗产的技术支持与建议，与遗产保护有关的问题将以电话或信件回答，或有员工实地指导。国家公园管理局在自己官网上向历史地标所有者公开发布各类信息，并不时地与国家历史地标所有者就遗产相关情况进行沟通。国家公园管理局需要检查国家历史地标的情况，相关情况以及潜在的危险都被整理后发表在官网上，并不断更新，可供个人下载。这些信息有助于为国家历史地标筹款或影响相关政策的出台，同样有助于国家公园管理局筹划相关项目、决定补助金额。每年国家公园管理局选择有限数量的建筑物进行现场深度视察，以分析其状况，为将来开展相关工作估算所需的人力、物力与时间。同时，撰写建筑物状况评估报告，供地标所有者、保护组织以及感兴趣的公众与私人团体所利用。

历史遗迹保护基金提供有限的联邦补助金，用来保护国家历史地标。地标所有者与其所在州的历史遗产保护办公室核实并落实联邦或州基金。一般来说，州与地方政府都有保护历史遗产的补助金或贷款。这些资金一般都是小额的。一旦被列入国家历史地标，将可以通过州与地方政府或私人途径获得补助金或贷款。同时，对投资地役权与搬迁可获得收入的历史建筑的人而言，政府会实行联邦所得税激励措施。

联邦机构若对文化财产投以资金、许可或改动，都必须受到审核，且一旦有可能对财产造成伤害，必须做出改变，从而避免或尽可能使伤害降低到最小。如，堤坝建设或其他防洪设施都可能损毁考古遗迹，将会接受审核。

美国注重对私人所有的国家历史地标的保护，同时尊重财产所有者权益。如果候选国家历史地标的个人所有者或其一群所有者中的大多数反对国家历史地标的确认，内政部长则不可以将其确定为国家历史地标。“对于私人财产进行登录时，必须经过私人业主同意，私人财产可以拒绝登录，这体现了美国法律对私有财产的保护”。如果国家历史地标所有者愿意，他们将被赠予一块铜匾，并将其放置于地标处，铜匾上刻着所有者的名字、国家历史地标的相关信息以及被评选的时间。成为国家历史地标后，所有者不需要将其向大众公开，但有些补助金会要求收款人将其国家历史地标在非常有限的范围内向大众公开。私有财产一旦被公布为国家历史地标后，并不意味着其将归联邦政府所有，所有者没有被禁止对相关财产采取任何行为，没有规定财产所有者要根据美国国家公园管理局的标准对其进行维护，或是将其还原为原始状态或历史原貌。endprint

国家公园管理局会向所有者建议采取措施保护财产，但财产所有者没有义务去实施这些建议。他们有权对私有财产做出任何改变，除非联邦政府有注入资金，或参与批准许可，或不予允许。若各州或地方法律认可并保护国家历史地标，可以对国家历史地标造成影响，但与联邦法律无关。商业或住宅建筑的私有财产所有者相对来说更少直接受联邦法律牵制，但联邦政府资助建设的高速公路、公用线路以及相关建筑物将会影响临近的私有历史遗产。国家公园管理局监控着国家历史地标的状态，并经常与所有者沟通，了解其保护需求。

三、有关问题思考

美国国家历史地标是联邦政府从国家史迹登录名单中选出的、经过深入研究、严格审核，由内务部公布的具有重大历史价值和高度完整性的建筑物、遗址、构筑物等，申报世界文化遗产将从国家历史地标中挑选，从一定程度讲，相当于中国的全国重点文物保护单位。中国的全国重点文物保护单位是由国务院公布的，具有重大历史、艺术、科学价值的文物古迹，主要包括古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻、近现代重要史迹及代表性建筑、其他等六大类。自1961年公布第一批全国重点文物保护单位至今，已公布了七批国保单位，计4295处。全国重点文物保护单位公布制度实施50余年来，在加强文物保护、维护文物安全、传承中华优秀传统文化、促进社会和谐和经济发展等方面都发挥了重要作用，在国保单位的遴选、评审、保护与管理等方面积累了丰富的实践经验。美国国家历史地标与中国全国重点文物保护单位在遴选标准、公布程序、保护措施等方面，有其相同之处，但因为国情不同，亦各有其自身的特点。

（一）美国国家历史地标有关问题思考

《国家历史保护法案》等一系列法律法规，为美国国家历史地标的保护与管理提供了坚实的法律保障。《国家历史保护法案》从法律上确立了国家历史地标制度，规定了国家史迹咨询委员会和州史迹保护办公室等联邦及地方组织机构的设立，并通过了历史保护基金和工程建设审核许可等各项政策。此后，在对该法案不断进行完善的同时，陆续制定了《考古与历史保护法案》（Archeologicaland Historical Preservation Act of 1974）、《税制改革法》（Tax Reform Act of 1986）、《国家公园采矿法案》（Mining in the National Parks Act of 1976）等法律法规，规定了涉及国家历史地标的基本建设、采矿等审批许可、税收激励政策等保护措施，逐步形成了较为完备的法规体系，为国家历史地标的保护与管理奠定了良好的基础。如：1981年颁布的《经济恢复税收法案》规定的所得税抵扣政策，极大地调动了社会公众参与文化遗产保护的积极性，“1981年全国抵扣总额突破10亿美元，1985年私人用于遗产保护的投资更高达50亿美元”。

对国家历史地标的遴选，尤其重视其具有国家意义的重大历史价值，并具有高度的完整性。国家历史地标，无论是建筑物，还是遗址，抑或是构筑物等，都必须具有国家层面的重大意义，对美国历史和国家发展曾产生过重大影响，或者与影响美国历史发展的杰出人物有直接联系，或者可以提供反映美国历史发展进程的重要资料等，非常强调国家层面的影响力。同时，非常注重国家历史地标的完整性和原真性。

美国国家历史地标遴选程序清晰，责任明确，周期较短。国家历史地标是由法律授权对历史遗产负有保护和管理职责的内政部最后确定、公布的。在遴选过程中，内政部、国家公园管理局、州政府及地方政府、业主，以及有关社团组织、非营利性机构、感兴趣的个人等，各自职责明晰，且都可以参与到国家历史地标的提名、评审中，形成了政府主导为主、社会公众积极参与的良好格局，保证了国家历史地标的真实性和完整性。遴选周期较短，国家公园管理局一般每年都会召开两次会议，对候选国家历史地标进行评估，内政部对提名的国家历史地标在一定时间内进行讨论、决定，极大地便利了对国家历史地标的及时公布、及时保护，保证了国家历史地标的质量。

国家公园管理局对国家历史地标进行监控，联邦政府每年根据情况，挑选一定数量的国家历史地标对其状况进行评估，评估报告作为对其实施保护的重要依据。国家历史地标被公布后，并非一成不变，随着研究的不断深入，根据国家历史地标本体所发生的不断变化，可以对其保护边界进行变更，甚至履行一定的程序后，将其从国家历史地标名单中删除，从而保证了对国家历史地标的质量控制，加强了管理。

美国政府尊重国家历史地标所属业主的个人权利，从是否可以提名为国家历史地标，到公布后对其进行保护与管理，甚至制作标明为国家历史地标的牌匾，都要征询业主的意见和态度，若业主不同意，则一切无法进行。政府甚至不能要求业主如何采取措施对遗产进行保护。但同时，政府非常支持和重视私人拥有的国家历史地标的保护与管理，积极为业主提供咨询、信息，以及经费和技术支持等各方面的服务，根据需要，在征询业主同意的情况下，可以实地进行踏勘、指导和帮助。

（二）中国全国重点文物保护单位评审工作有关问题思考

自第一批国保单位公布以来，全国重点文物保护单位评审工作，在遴选方法、评审标准等方面不断地得到完善，经过50余年的发展，形成了以下特点：

一是评审程序清晰。现行的《文物保护法》第十三条规定“国务院文物行政部门在省级、市、县级文物保护单位中，选择具有重大历史、艺术、科学价值的确定为全国重点文物保护单位，或者直接确定为全国重点文物保护单位，报国务院核定公布”。国家文物局按照法律赋予的职责，组织开展国保单位的评审工作。评审工作大体可分为四个阶段：一是推荐项目的申报，国家文物局下发文件，规定申报材料的具体要求，以及申报对象遴选标准、范围和原则，各省按照国家文物局的有关要求，组织辖区内国保单位项目的申报，将审核后的申报材料上报国家文物局。二是国家文物局接收各省国保单位申报材料后，组织相关领域的专家组成评审委员会，在对申报材料进行审阅或对部分申报项目现场复核的基础上，初步确定国保单位推荐名单。三是将初步推荐名单征询中宣部、发改委、财政部、中央文献研究室等部门意见，根据反馈意见确定推荐名单。四是将确定的推荐名单，上报国务院核定公布。endprint

以七批国保评审工作为例，2009年国家文物局下发了《关于开展第七批全国重点文物保护单位申报工作的通知》，规定了第七批全国重点文物保护单位申报信息采集标准、遴选和申报要求，以及评选标准、范围和原则等。申报项目所在地的文物主管部门，将整理和填写的有关申报材料，上报至上一级文物行政部门。各级文物行政部门将辖区内申报单位材料逐级上报至省级文物行政部门后，由省级文物行政部门对所有材料进行审核、整理，上报国家文物局。在七批国保评审过程中，来自不同领域的专家组成的专家评审委员会，对申报项目进行分类评审，并对部分申报项目进行实地复核。国家文物局局长励小捷在接受媒体记者采访时说，“国家文物局就初步推荐名单多次征询中宣部、统战部、发改委、财政部等有关部门的意见，对推荐名单进行调整，并将调整后的名单再次提请各有关部门和各省级人民政府予以确认。最终确定1943处申报项目，另有47处申报项目与前六批国保单位相应项目合并，一并上报国务院”。此次评审工作，“一是参评专家数量多，涵盖领域广，共有130余位专家参加了评审。二是以科技为支撑。我们研发了评选软件，首次利用电脑软件系统开展评选工作。三是新增了现场复核环节，避免失误。四是采用专家电子实名投票方式，投票结果代表多数专家的意见”。

二是申报材料内容丰富。申报文本内容包括申报项目的基本情况、本体状况描述、历史沿革以及有关管理情况等。申报文本既有纸质文本，又有电子文本，既有文字内容，又有影像资料，能比较全面地反映申报项目的保护现状等基本信息，为国保单位评审工作奠定了良好的基础。在七批国保申报工作中，国家文物局制订了《第七批全国重点文物保护单位申报指导意见》、《第七批全国重点文物保护单位申报信息采集标准》和《第七批全国重点文物保护单位申报登记表》，对申报的范围、标准及申报信息的采集、文本的编制等做出了明确规定。

三是评审有一定的标准。国保单位多数是从省级文物保护单位中经过慎重遴选确定的。遴选标准主要突出三个方面：第一，必须“具有重大的历史、艺术、科学价值”加，且时代准确、性质特征明确，“对反映社会政治、经济、军事、文化及其交流等方面具有重大价值”。第二，“具有真实性和完整性。申报对象的形式与设计、原料与材料、用途与功能、位置与环境等必须是真实可信的，其现状必须是历史上遗留的原状，包括始建时的状态、历史上多次改建状态和长期受损后残缺的状态，在整体或主要部分上能够真实地显示与其时代特征一致性。体现申报对象全部价值所需因素中的相当一部分必须得到良好保存，包括其周边环境，确保能完整地代表或体现申报对象价值的特色和过程”。对现代重建和严重改建过的则一般不予考虑。第三，必须具有一定的代表性和典型性，至少能反映某一地区、某一时代或某一民族独特的生产、生活和文化历史，学术界对其价值的认识比较一致。此外，在遴选过程中，也强调了相关地方政府能够对其实施有效保护和管理，文物保护“四有”（有保护范围、保护档案、保护标志和保护组织）工作完成得较好。

经过长期的发展，国保单位评审工作越来越规范化、科学化，更加客观、公平、公正。但同时在国保单位评审过程中，也存在因评审周期较长，以致出现有的申报项目在评审过程中申请撤销等现象。鉴于此，仅提以下几点建议：

完善国保单位公布周期和公布程序。现行的《文物保护法》规定了国保单位的遴选对象、核定公布程序，但没有规定核定公布的周期，使国保单位遴选公布周期有很大的随意性。而且，按以往国保单位公布的惯例，一般在五年或更长时间，公布一批国保单位，周期太长，使新发现的具有重大价值的不可移动文物，因没有国保单位这一“护身符”而遭受不同程度的破坏，甚至被毁坏。而且，由于申报周期太长，造成一次申报数量比较多，七批国保申报项目达5000多处，给申报材料审核、评审等工作带来了一定的难度，也难免会出现资料不很详实等现象。因此，应采取措施，缩短国保单位公布周期，使国保单位核定公布工作常态化。

完善国保单位申报流程，在强化各级文物行政部门职责的同时，调动社会力量参与申报和评审工作。现行的国保单位申报流程清晰，但同时，在大力提倡社会力量参与文物保护事业的今天，应采取一定措施，鼓励社会力量的积极参与，如召开咨询会，倾听社区居民、专家和热衷于文物保护工作的有关官员和人士的意见，在一定程度上也会促进申报材料的真实性。同时，对于集体或个人所有的文物保护单位，在申报工作中，也应尊重和维护业主的权益，让其有知情权、参与权。

加强对国保单位监测，适时实行复核机制。目前，国保单位一旦核定公布，将对其实行“终身制”，并没有随着对其研究的深入，或者随着时间的流逝在自然力和人力的干扰下文物本体发生的变化，对其范围界定，或者国保单位称谓等方面进行调整。因此，建议国保单位核定公布后，加强监测、研究和管理，充分掌握和了解国保单位现状。对于经过进一步深入研究，需扩大或缩小国保单位范围的，甚至取消国保单位称谓的，按照一定的程序，重新对其核定、确认、公布。

加大对集体和私人所有的国保单位以及非文博系统国保单位的保护和支持。随着第七批国保单位的公布，集体和私人所有的国保单位以及非文博系统管理的国有国保单位数量有了很大提高。因此，对此类国保单位，如何加强保护和管理应引起足够的重视。《文物保护法》第二十一条明确规定：“非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担”。在市场经济高度发展的今天，非国有国保单位业主在法律上承担修缮和保养义务，其维修要履行严格的报批程序，同时保护国保单位是否给业主带来一定的利益也未可知。因此，在这种情况下，国家如果没有给予足够的指导、帮助和一定的经费支持，此类国保单位保护和管理必然会存在年久失修等问题，甚至会存在自然毁坏的可能，也给业主生活带来了诸多不便。因此，应采取措施，完善管理体制，进一步明确非国有国保单位及非文博系统国保单位的保护责任主体，加大国家对此类国保单位的支持和指导力度，保障和尊重业主的权益，充分调动业主参与保护工作的主动性、积极性，逐步使文物保护与改善民生达到双赢。

建立全国重点文物保护单位网络平台。在信息化快速发展的今天，通过互联网查阅和搜集资料成为人们日常生活中的重要组成部分。全国重点文物保护单位作为优秀传统文化的重要组成部分，将其保护好、传承好，不仅是每一位文博工作者义不容辞的责任，也是每一位社会公民的责任。做好全国重点文物保护单位的信息搜集、整理、公开发布等工作，是做好保护和管理工作的重要基础。只有全民了解、认识到全国重点文物保护单位的重要价值和意义，才能更好地唤起保护文物的意识，调动其参与文物保护的积极性和主动性。

随着中国社会的不断发展，改革开放的不断扩大，文物保护事业的不断推进，对全国重点文物保护单位公布制度应进行总结和分析，借鉴国外的有关理念和方法，进一步完善中国有关文物保护制度和措施。

（责任编辑：张双敏）endprint