标准化行政服务信息系统设计与应用

邵红旗

（河南省漯河市行政服务中心，河南 漯河 462000）

1 引言

随着中国改革开放进程的不断加快，我国政府正在由传统的管理型政府向服务型政府转变，更加强调以人为本的执政理念，以面向社会公众提供方便、快捷的公共服务为标志的政府运行模式已经走向成熟，以集中化窗口模式向公众提供行政服务已成为共识。在这种新型政府服务体系中，以网络化为标志的行政服务信息系统逐渐成为了不可或缺的重要手段和工具。总体上讲，行政服务信息系统的建设分为纵向和横向两个方向的系统建设。纵向系统连接不同级别同一行业的职能部门，横向系统连接同一地区不同行业的职能部门。

在纵向信息化建设方面，基本实现了垂直单位内部信息系统的互连互通，业务数据共享。但这些系统与其他行业的系统之间是相互独立，数据无法共享，无法横向交互流动。由于垂直系统之间没有纵向联系，导致系统之间数据难以交互，最终形成了信息化建设的“烟囱效应”。在横向信息化建设方面，由于各级政府及各个职能部门之间信息化建设的进度不同、水平不同、数据规范不同、开发语言不同，导致系统之间难以进行数据交互。在这种信息化建设的情况下，就导致了信息化建设的“孤岛效应”的产生。最终导致了行政服务信息化应用的“瓶颈”问题的出现。

为了解决困扰行政服务信息化领域中的瓶颈问题，迫切需要一种既能满足行政体制特点，又在技术上可行的解决方案，探索审批服务物理大厅与功能多样化的信息网络技术有机结合的模式，将高效行政服务机制建设与先进的计算机技术、信息技术和网络技术相融合，建立以行政服务为核心实现跨部门业务与信息资源共享的行政审批服务网络，以解决人力、物力资源浪费，最大限度满足社会和公众服务需求的问题。

2 标准化行政服务信息系统设计

针对“烟囱”和“孤岛”效应，按照现阶段解决问题的方案，是通过点对点的连接和分级数据交换实现，这样做困难重重、投资巨大、效果甚微，无法推广应用。需要建立一套新型的标准化行政服务信息系统。标准化行政服务信息系统突出了两个核心设计思想，一个是以标准化为核心的行政服务业务解决思路，一个是以大数据业务流通道建立为核心的技术解决思路。通过两个核心思想的有机融合，将能够构建一个纵向贯通、横向连接的业务流程全覆盖的行政服务信息平台。

2.1 标准化的业务设计

根据政府公共服务发展要求，要解决由上至下的省市乡（街道）村（社区）多级行政服务网络，首先要解决业务标准化的问题，通过建立适合窗口行业公共服务标准体系，实现业务覆盖、项目覆盖、职能覆盖、窗口覆盖，实现行政服务与公共服务的一体化业务流程与服务模式建立。在业务种类、业务流程、业务规范等方面实现标准化全过程统一。通过实现行政服务业务标准化，能够有效的解决传统行政服务信息系统设计与实现中普遍存在的业务需求确认难、工作流程设计难、数据流程交互难、系统运维服务难的问题。将行政服务标准化作为信息系统设计的先决条件和设计开发依据，在解决了行政服务业务标准化的问题之后，还需要通过信息系统架构标准化、数据标准化等技术标准化来保障标准化的业务能够运行在标准化的信息系统平台之上，从而达到统筹规范、集约建设、标准共享、数据融合的新型行政服务信息系统平台的建设目的。

2.2 以数据为核心的数据业务流整合

为解决行政服务信息化建设中普遍存在的由“信息孤岛”和“烟囱效应”所带来的行政服务信息化应用的“瓶颈”问题，目前已经出现了多类解决方案，采用的比较多的包括通过建立数据中心实现数据大集中的操作模式，以数据交换中间件为代表来试图打穿行政壁垒和信息资源壁垒，但在实际使用中的效果却是差强人意。下面我们分别从业务和技术角度来分析一下主要问题出在哪里。

首先，由我国的行政体制决定，在行政管理中存在着条块两条服务主线，一个是以行政管理机关为代表的纵向管理与服务体系，一个是以各级地方政府为代表的区域管理与服务体系，在这种行政体制中，各级行政服务中心作为地方政府的派驻机构，其主要职能是管理各业务单位派驻窗口的日常管理工作，而不承担行政审批与行政许可服务职能。这也限制了其作为行政服务信息系统的主要管理和使用者在业务链条中的作用的体现。

从目前在行政服务领域所普遍采用的主流技术和设计思想可知，当前在解决跨平台、跨部门业务办理中所主要采用的数据交换模式基本分为三种技术，第一种技术方案是中间媒介传递，第二种技术方案是守护程序传递，第三种技术方案是中间媒介加守护程序组合传递。上述三种技术都能够在一定程度解决部分异构数据在异构网络条件下的数据交换和传递，但也都存在着一定程度的不足和局限性。第一种技术由于其所采用的放射状星型结构对于数据量和数据交换频度增大而导致的效率下降问题无法解决；第二种技术不能满足点对多点的数据交换与传递；第三种技术实际上仍然存在上述两种技术的天然缺陷，仅是对上述技术优点的放大。

与此同时，上述三种技术仍然没有解决的还有一个核心问题，行政服务的业务流程是一种松耦合模式下的跨平台、跨系统的工作流程集合，单纯的解决数据交换问题是无法实现行政服务业务流程一体化问题的。因为行政服务从来都不是一个单纯的数据处理和数据加工工作，而是以业务流程为核心的业务和数据流程化工作。因此，必须能够将分散在各个业务单元中的不同系统的工作流汇总形成一个个完整的业务流，将微观工作流整合成为宏观业务流，并将业务流中涉及的异构数据通过建立完整的数据流，实现业务流与数据流捆绑，最终形成完整的行政服务流。

因此，要解决上述问题就必须将数据问题和流程问题作为一个问题来分析和解决。为此，提出通过建立一个标准化的环形信息通道来解决上述问题，在这个通道中建立有标准化数据流通道和标准化业务流通道，在这个完整的环形信息通道中数据流和业务流是具有紧密的关联性的，这个环形通道我们可以称之为“大数据业务流快速通道”。其中，数据流通道采用了新型的基于位置标签的数据交互技术，通过建立数据位置标签库和标准化数据封包，利用透明数据传输通道来实现多点异构数据之间的有效传递，从而避免由数据压力导致的效率降低和单点传输故障导致的系统瘫痪问题。同时，通过业务流引擎和人工任务引擎技术的采用，实现了业务流程的自动化整合与流转，并能够解决部分特殊流程的人工干预问题。通过以建立开放式、通用标准化数据、流程接口，形成数据流与业务流融合通道。保障了行政服务信息系统能够成为纵向连接业务单元信息系统，横向连接地方政府信息系统的核心业务系统，成为服务型政府基础信息平台的重要服务和监管工具。

结语

通过以业务技术标准化为设计思想，采用以大数据业务流快速通道为基础支撑平台，以位置标签库、标准化数据封包、业务流引擎和人工任务引擎技术为核心的新型标准化行政服务信息系统的建立，将能够解决政府行政服务信息化领域中一直存在的业务分散独立、系统整合困难、数据资源封闭、服务功能单一的问题，行政服务信息系统也将由当前的单一应用平台向综合性城市管理服务基础平台转型。

[1]王丽莉.服务型政府：从概念到制度设计[M].北京：知识产权出版社，2009.

[2]高小平，王立平.服务型政府导论[M].北京：人民出版社，2009.

[3]刘稚.依托电子政务推进行政服务创新发展[J].信息化建设，2012（07）：11-14.

[4]张欣.行政服务标准化体系建设探讨[J].大众标准化，2011（06）：51-53.

[5]罗卫.电子政务“信息孤岛”新探-基于信息生态的视角[J].情报科学，2013（01）：31-35.