澳大利亚低碳农业考察报告

根据2012-2013年度中澳农业交流团组计划，去年11月，由农业部科技教育司、中国人民大学、清华大学、农业部环境保护科研检测所、农业部国际交流中心组成的低碳农业考察团一行5人，赴澳大利亚进行了考察。根据澳方安排，考察团走访了墨尔本市的莫纳什大学和梅尔基金会、悉尼市议会、瑙拉市马尼拉生物乙醇厂、多尔比市生物乙醇有限公司、昆士兰科技大学等单位，围绕农业可持续发展的相关议题与澳方有关单位进行了深入座谈，对澳大利亚农业可持续发展的经验及对我国的启示进行了系统总结。现将有关情况汇报如下。

澳大利亚农业可持续发展的经验

（一）合理利用自然资源。澳大利亚十分重视农业资源的利用与保护，从农业布局到具体技术措施都围绕着合理利用农业资源、保护农业环境进行。一是努力提高耕地质量。近10年来，该国政府每年投入5000万澳元，支持耕地质量提升技术研发。以保护性耕作技术为例，政府对购买免耕播种机的农民补助10%的购机费，对改传统播种机为免耕播种机的农民补贴50%的技术改造费用。经过十余年的发展，澳大利亚实施保护性耕作技术的耕地面积已占80%。据澳大利亚农业部协调员Colleen女士介绍，实施保护性耕作技术，在改善耕地土壤结构、提升有机质含量的同时，能够节水30%-40%，促进粮食增产20%-30%。二是有效节约水资源。在农业用水方面，澳大利亚规定灌区内的农户对灌溉和畜牧用水拥有的使用权与其拥有的土地面积相挂钩。同时，在灌区内建设和完善用水信息计量监测系统。例如，在新南威尔士州部分重点监控的农业灌区内，地表水用水计量设施普及率达94%，地下水用水计量设施普及率达34%。三是推行适宜的耕作方法。许多农场在麦茬地放羊，以羊粪肥田，并利用豆科植物，实行麦豆轮作，促进耕地资源合理利用。四是平衡土壤营养成分。澳大利亚土壤缺乏活性的硼、铜、锌、锰等微量元素，影响作物的生长和羊毛的产量与质量，通过增施微量元素肥料，提高耕地产出率，效果显著。

（二）建立农业可持续发展基金。澳大利亚建立了保护生态环境用途的公共基金，各级政府可以从中获得资金支持。例如，为了恢复和保护生态环境、减少地方政府在事权和财权上的相互推诿，1997年澳大利亚环境部和农牧业部共同成立了预算总额为15亿澳元的自然遗产保护信托基金会。该基金会通过对项目提供资金帮助，带动了其他资金的投入，促进了联邦和州两级政府在自然资源管理、环境保护和农业可持续发展相关政策的协调和统一。在农业方面，该基金近年来的最重要贡献是改善了澳大利亚农业主产区——墨累·达令盆地主要河流的生态系统和水体质量。在这个区域，信托基金会提供1.63亿澳元，以鼓励农民使用生物防治、天然农药、低氮低磷化肥等环境友好型技术，同时为农民从事生态恢复的投工投劳支付报酬。经过10年的努力，盆地内土地盐碱化趋势得到遏制，河流局部蓝藻爆发事件大大减少，墨累·达令流域河岸生态系统基本恢复。

（三）开展农业生态补偿。澳大利亚向潜在排放污染或破坏生态的农业生产者征收一定的税收，用来补偿其对生态环境的破坏。例如，澳大利亚针对畜牧业的温室气体排放，向畜牧业生产者征收一定的税收。近年来，政府还探索实施“押金—返还”制度，实现对生态的补偿。例如，规模化畜禽养殖企业生产之前必须缴纳一定的押金，保证将其畜禽粪便转化为有机肥，并合理施用到田间。这样，企业在某一地区生产，就必须租用一定面积的耕地来消纳粪肥。而且，押金是否返还给企业必须通过验收来决定，通常是将土壤质量同邻近未遭破坏的相似区域进行比较。如果企业未能通过验收，那么保证金就会被罚没，充实到农业可持续发展基金中。为了避免加重企业负担，澳大利亚政府并不要求用现金支付保证金，而是通过银行或其他经认可的财政机构采用全额担保的方式实现保证金的财务担保。

（四）建立农业生态产权交易市场。由于大面积垦荒和过度放牧，澳大利亚的森林草原覆盖面积一度萎缩。为解决这个问题，澳大利亚政府探索开展市场化的生态产权交易。考察团拜访的新南威尔士州就在碳汇产权交易方面取得了十分明显的成效。该州建立了世界上最早的碳汇市场。在这个市场上，二氧化碳排放较多的造纸、钢铁等企业既可花钱购买其他企业的指标，也可以购买森林、草原等农业资源所有者的碳汇产权。配合碳汇市场，该州通过立法赋予碳汇产权法律地位，对超标碳排放者加重处罚力度。澳大利亚联邦政府将新南威尔士州的经验推广至全国，国会于2011年通过农业碳汇首次授信法案，规定农民和其他土地经营者可以通过保护森林、草原甚至合理耕种农作物而获取碳汇信用额度，其他碳排放者可以通过市场从农民手中购买碳排放额度。这样，农业的生态价值就通过市场化的产权交易方式得以实现。

（五）发展生物质能源产业促进温室气体减排。为了应对气候变化，减少温室气体排放，澳大利亚政府通过制定税收减免和生物燃料配额制消费等政策，大力推进生物质能源发展。澳大利亚生物质能主要以非粮农作物和畜禽废弃物、林产品及废弃木材，以及藻类、水黄皮、短期轮作的灌木桉树等新型能源作物为原料，生物质能源的种类主要包括生物燃料、燃气、生物发电等。澳大利亚政府明确规定，消费者使用含有燃料乙醇的汽油，每升免税36澳分。新南威尔士州要求所有的交通燃料中必须加入6%的生物乙醇燃料。目前，生物质燃料已经占整个澳大利亚交通运输燃料的0.5%，通过对废弃木材等生物质热化学转化产生的生物电已接近澳大利亚年电力消费的1%。尽管比例不是很高，但澳大利亚各级农业部门都对生物质产能特别是新型能源作物的规模化持乐观态度。例如，藻类每年可生产3.96亿升生物柴油，水黄皮每年可生产0.9亿升生物柴油，二者相加可以替代4.2亿升化学柴油，约占目前澳大利亚化学柴油使用量的23%；生长周期较短的灌木桉树每年可以生产4.3亿升乙醇，可折合2.9亿升汽油，占目前澳大利亚汽油年使用量的15%，或者可用于生产20.2亿千瓦电能，约占目前该国年发电量的9%。与玉米、甘蔗等传统生物质能源原料不同，新型能源作物可以种植在比较贫瘠的土地上甚至污水当中，在带来经济效益的同时，也可以稳定生态系统。例如，水黄皮可以种植在沿海的盐碱地上，藻类可以直接在污水中生长，二者都可以清洁土壤和水质，提高土壤质量。灌木桉树可以种植在沙漠邻近地区，既可以防风固沙，又能够改造局部小气候，甚至能够改造沙漠。

（六）加强农业可持续发展的科技创新。首先，澳大利亚加大资金投入，鼓励节水农业、循环农业方面的科技创新。近年来，澳大利亚每年投入3000万澳元研发地面灌溉技术、滴灌和微喷技术，以提高农业用水效率。同时，大力研发生活废水的处理和再利用技术，促进水资源循环利用和环境保护。其次，澳大利亚积极选育栽培非粮能源作物。考察团获悉，在农业部门支持下，澳大利亚已经成功培育了一种“能源甘蔗”，其乙醇转化效率大大高于普通甘蔗，而其水土保持的生态效益也远远高于普通甘蔗。第三，也是非常重要的一点，为了防止能源作物与粮食作物争地，澳大利亚政府重点支持畜禽养殖粪便的能源化利用。通过收集畜禽养殖粪便等废弃物来生产沼气，将偏远地区生产的沼气集中到气网进行再分配，送到大中城市，能源利用率提高近80%。

（七）完善政府治理机制。澳大利亚在农业可持续发展上取得的成就，不仅取决于其丰富的农业资源条件，更重要的是与完善的政府治理机制分不开。1996年，澳大利亚将初级产业与能源部调整为农渔林业部，并赋予农渔林业部资源管理的职能，这在很大程度上保护和改进了农业可持续发展的自然资源基础。改革后的农业管理体制有两个主要特点：一是注意形成农业生产加工、销售一体化的管理体制，避免管理职能的交叉、分散、重叠，从体制上确保农业的竞争力；二是强化农产品的质量管理，建立可追溯体系和法规，加强过程监控，从制度上确保农业安全。近年来，加强对农民的生产经营销售服务，减少政府对农业的干预，大力保护生态环境和生物安全，实现农业可持续发展，成为澳大利亚农业部门关注的焦点。

（八）发动社会广泛参与。在澳大利亚，农业可持续发展离不开公众的广泛参与。目前，澳大利亚全国有4000多个“土地保护小组”和2000多个“海岸保护小组”，其最重要的职能之一就是促进农业资源的节约利用和环境友好型农业技术的采纳。只要想为环境资源保护贡献一份力量，居住在社区中的任何人都可以成为资源保护小组的组员。社会力量的广泛参与，为农业可持续发展提供了一种“自下而上”的动力。

澳大利亚农业可持续发展对我国的启示

澳大利亚是外向度很高的农业发达国家，其在推进农业现代化的过程中始终十分重视农业可持续发展和生态环境保护，考察中我们在这方面的感受颇深：

（一）事权和财权统一，完善农业资源环境管理制度。借鉴澳大利亚的经验，一是在农业资源可持续利用和控制农业面源污染方面，建立事权和财权相适应的制度。一般来说，中央主要负责农村跨区域、跨流域、影响较大的生态环境保护项目和工作，比如长江上游和黄河上游的生态保护工程、基础性农业环保科技研究、重要农业生态示范工程建设、区域资源环境承载能力监测、大范围自然灾害的防灾减灾等；而对于地区性的农业环保设施、小流域环境治理、地区性农业环保应用科研等则由地方政府负责。中央和地方按照事权划分相应职责并分担财政支出责任，逐步实现农林水资源环境事务责任与财政支出责任的统一。二是探索将我国农业灌溉用水与土地承包经营权相结合，强化相关监测、管控等配套设施建设，为农业可持续发展体制奠定基础。

（二）国家和地方协调，建立农业可持续发展管理体制。主要有两方面启示：一是政府部门通过财政转移支付方式建立农业可持续发展基金，直接进行生态补偿。二是以信托投资的方式，筹措农业可持续发展的资金，实现农业面源污染第三方治理。农业可持续发展基金需要根据自然资源的规模进行相应的层级划分，初步可以分为国家级公共基金和省级公共基金两个层次。国家级可持续发展公共基金的资金主要由中央财政负担，用于跨省行政区域的耕地、水域污染和环境友好产品和技术推广应用等生态补偿；在中央层面，建立农业可持续发展协调机制，办公室设在农业部，协调各部门定期召开联席会议；省级可持续发展公共基金主要由省级财政负担，用于开展县市行政区域的生态补偿；在地方层面，相应建立农业可持续发展协调机制，办公室设在农业厅或者农委。由于可持续发展基金采用以政府为主体的运作方式，因此要建立严格的基金使用管理制度，特别要在资金用途和项目成效的评估方面做出严格规定，严防资金被挪用和浪费。

（三）税费和担保共用，探索建立农业生态补偿机制。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态、谁付费的原则，逐步将资源税扩展到耕地等农业资源。坚持谁受益、谁补偿的原则，完善对粮食主产区等重点农业功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。建立并完善农业资源环境税收制度，对农业面源污染者征收环境整治费用，对农业资源节约利用进行以奖代补。建立农业可持续发展担保押金制度，由银行或财政出面为企业复垦、减少面源污染提供信用担保，要求种养企业完成资源开发之后恢复农业产地环境和植被覆盖。稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，实现耕地、河湖、地下水等适度休养生息。

（四）管制和市场结合，健全农业污染排放控制手段。借鉴澳大利亚的经验，建立农业污染排放产权交易市场，用于污染排放权的收购交易，甚至可以探索拓展农业资本市场，鼓励企业从事节能减排的投资活动。首先，建立并发展农业资源环境产权市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权及质量交易制度，建立市场化机制，吸引社会资本投入农业资源，节约利用和农业面源污染防控。先期可主要面对国内污染大户，如农药、化肥等企业进行交易，逐步融入国际污染排放产权交易市场。其次，以清洁发展机制为核心，在国内逐步引入农业碳汇产权交易机制，带动农业碳汇项目实施，减少碳排放，发挥农业的碳汇功能，额外增加农民的碳汇收入。

（五）创新和推广同步，大力发展环境友好农业技术。发展环境友好型农业技术是一项创新性工程，需要大力加强顶层设计和协调落实。要积极探索和完善我国生物质能源发展扶持政策，创新可持续的商业运营模式，实现保障国家粮食安全和重要农产品有效供给与农业可持续发展的统一；要进一步完善农业可持续发展政策，发挥政策在解决环境和资源外部性问题中的重要作用，激励环境友好农业技术的创新和应用；要积极探索和建立适合我国国情的环境友好型农业技术和产品的市场信息引导机制，促进环境产品市场的外部收益内部化；要适应农业产业化、标准化、规模化、信息化发展需要，重新认识和顶层设计环境友好型农业技术创新，推动农业发展模式的根本转型。

（六）公众和政府共谋，发动社会广泛参与可持续发展。借鉴澳大利亚的经验，充分发动社会力量来积极参与和推动农业可持续发展。要在政策的制定、规划执行、绩效评估和过程监控等各个环节中，发动公众广泛参与，并创新体制机制，扩大农民直接参与。要在退耕还林、退牧还草、休耕轮作、生态涵养等政策实施过程中，充分发挥农民的主体作用，尊重农民的创造精神和参与意愿。要探索开展志愿者活动，适当利用非政府组织的力量，参与和监督农业可持续发展，疏通社会公众利益诉求的渠道，弥补管理和法规中的漏洞，使农业可持续发展建立坚实的社会基础。

（考察团成员：李少华、朱信凯、 汪诚文、杨鹏、李熙）