放活土地经营权需突破五大制约

廖祖君

最近，四川省委召开全省深化农村改革推进会，作出了以放活土地经营权为重点推进农村改革的重大决策部署，掀起了四川省新一轮农村改革新篇章。四川省委为何要选择把放活土地经营权作为深化农村改革突破口？要放活土地经营权面临哪些制约因素，又将如何实现突破？

放活土地经营权

推进农村改革的理论逻辑

——放活土地经营权具有牵一发动全身的传导和基石作用。深化农村改革是一项复杂的系统工程，涉及到农村产权制度改革、农村集体资产股份化改革、农业经营体系创新、农村金融体制创新、农村户籍制度改革、幸福美丽新村建设等10余项专项改革。这些改革不可能齐头并进、一蹴而就，必须找到合适的突破口进行率先推进。放活土地经营权作为一项基础性制度建设，具有牵一发而动全身的重要影响作用，正好可以扮演这样的角色。36年前，我国农村改革正是发轫于农村土地家庭承包制的建立，并在此基础上陆续推进农产品统购统销流通体制、乡镇企业制度和农村劳动力转移制度等方面的改革，全面启动了农业农村的市场化进程。当前，四川省大力推进的农村改革同样建立在土地经营权充分流转的基础上，只有真正放活了土地经营权，才能更好地推动其他方面的改革。

——放活土地经营权具有进行率先突破创新的改革条件。实际上，20世纪90年代以来，全国各地在土地家庭承包制的框架下，积极探索农村土地所有权、承包权和经营权“三权分离”的产权制度，在稳定承包权的基础上，促进土地经营权向公司、大户和家庭农场等新型经营主体流转和集中。比如，全国农业产业化龙头企业已突破11万家，龙头企业生产和加工的农产品已占全国产量的30%以上，提供主要城市菜篮子产品已占近七成。四川省特别是成都市在放活土地经营权方面也积累了大量经验，崇州市的农业共营制、温江区的“两股一改”等探索都为下一步改革提供了参考借鉴。更为重要的是，放活土地承包经营权既有利于促进城市工商资本下乡，也有利于唤醒农民手中沉睡的资本，改革阻力和风险相对较小，适合率先推进。

——放活土地经营权是让市场决定资源配置的根本要求。党的十八届三中全会提出，经济体制改革的核心问题是使市场在资源配置中起决定性作用。现代市场经济是建立在日益细分和清晰的产权基础之上。如果不明晰土地产权关系放活土地经营权，市场机制就不能在土地资源配置中起决定作用。上一轮农村土地改革，虽然通过分离土地承包经营权和所有权，确立了农户自主经营的市场主体地位，但是并没有明确经营权与承包权的分置关系，因而还只是完成了改革的前半截任务。新一轮农村改革，必须继续推土地经营权与承包权分置，让土地经营权实现城乡不同经营主体之间的自由流动，为市场在土地资源配置中起决定性作用奠定制度基础。

突破放活土地经营权

的五大制约

——突破土地产权关系不清晰的制约。目前，土地承包经营权是作为一个整体存在的，经营权附着于承包权，是一种派生产权。一方面，农民因心存失去承包权的顾虑而不愿长期流转土地承包经营权。另一方面，新型经营主体名义上获得了土地承包经营权，但这种产权实际上是不完整的，并不包含承包权。因此，新型经营主体流转的土地并不能办理产权证，其二次流转和抵押融资功能受到严重限制。因此，要利用农村产权制度改革的契机，有效切割土地承包权和经营权，为承包户分别颁发土地承包权证和经营权证；同时为工商企业、家庭农场等新型经营主体流转的土地颁发经营权证，并允许在公开市场上进行自由交易。

——突破新型经营主体发育不足的制约。当前，四川省农村土地经营权市场不活跃，一个主要的原因是土地经营权需求不旺盛。除了成都平原和城郊农村，大部分农村的土地撂荒和土地粗放经营的现象比较严重，土地资源利用效率不高。但因新型经营主体发育滞后，对闲置土地资源的消化能力不足。因此，应当加快培育新型农业经营主体，支持专业大户、家庭农场、股份合作社、农业企业等新型经营主体通过流转土地，进入特色效益农业、农产品加工流通业和信息农业等。特别是应加快制定工商资本进入农业的负面清单，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业。

——突破土地经营权流转交易成本高的制约。农村土地经营权流转的交易成本高，抑制了新型经营主体的土地需求。高的交易成本主要表现在三个方面：一是大多数地方缺乏土地流转的公开交易平台，土地供求信息不对称，信息搜索成本很高；二是农村土地评估、咨询等中介组织发育不足，土地流转行为随意性大，合作方之间不易达成一致意见；三是由于土地银行、土地股份合作社等制度设计滞后，分属于农户的土地要集中到新型经营主体手中，必须经受高昂的谈判和签约成本。因此，应积极打造土地经营权公开交易平台，培育土地流转的中介组织，特别是要重构集体经济组织，发展农民新型股份合作经济组织，由其统一土地的生产经营或者对外流转。

——突破土地经营权流转双方违约风险大的制约。一方面，一些农业企业为了套取政府优惠政策流转土地，发生过度消耗土地生产潜力等短期性行为的风险较高，也不愿意真正与农民分享土地经营收益；另一方面，也存在农民单方提前收回出租土地和提高租金等毁约行为。其根本原因在于没有建立起新型经营主体与农民的利益分享机制，而司法机构不愿受理对土地流转纠纷案件又大大助长了这些违约行为。因此，要强化地方政府的导向和监管作用，依法保障农民和经营主体双方的合法权益，既要建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，也要坚决制止农民的违约行为和不合理诉求。

——突破现行不合理法规和政策的制约。在法规方面，《农村土地承包法》虽然允许土地承包方自愿流转土地承包经营权，但是明确规定“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”，使得流转双方难以签订长期流转合同，影响了新型经营主体长期投入的预期。在政策方面，工商企业流转农地后，可用于修建办公用房、仓储等配套性建筑物的土地指标较少，一般硬性规定不高于农地面积的5%，难以满足一些产业发展的需要。因此，应进一步完善法律法规，给予土地经营权拥有者在产权保护、抵押贷款等方面的合法权益；同时，要根据农业产业发展的客观规律，适当提高部分农业项目可建设配套性建筑物的用地比例。