北京社区复合治理的创新实践

于燕燕

经过20多年的发展，北京社区服务进入了一个新的阶段，从单一的政府管理向多元的社区治理转变。在这个过程中，北京正在形成一套比较有特色的社区治理模式，即“社区复合治理”模式。这个模式有“四位一体”的主体基础，即社区党组织核心作用、社会组织壮大及参与、社区居委会自治能力提高与发展、社区服务站规范建设与应用、社区居民参与。

当前，社区复合治理不能单纯依靠现有的单个治理机制，而必须充分发挥上述四个主体的作用，建立新的治理机制，实现公共服务责任共担和共存的秩序。从社区发展的实践看，在单位的社会性功能向社会外移而留出空间之后，加强水平责任的社区治理机制建设是关键。在社区治理机制创新上，目前主要有党社共治、政社共治、居民共治和多元共治四种。

“三位一体”党社共治

社区是党的工作的一个重要领域。在历史上，党和社区的关系经历了党社不分、党社分开、党社融合共治三个发展阶段。北京东城区南池子社区形成“三位一体、会站共建、五部联动”工作机制，为党社共治提供了一个典型案例。

在街道和社区党委的领导下，南池子社区选举产生了居民代表会议、居民代表常务会和社区居委会。社区党组织是领导层，社区居民代表大会是决策层，社区居民代表常务会是议事和监督层，社区居委会是执行层，这四层组织各负其责，相互配合，形成“四层联动”社区自治结构。

无论是社区党委还是居委会，都要承担大量的服务工作。为此，社区建立社区服务站，作为政府下设的公共服务平台。社区服务站主要负责协助街道业务部门下沉到社区进行社会管理和公共服务，为居民提供便利服务、倾听居民意见、反映利益诉求。这样，社区的日常管理和服务形成了社区党委、居委会和服务站“三位一体、会站共建”的社区复合治理机制。

在人员配置上，社区党委、居委会和服务站也是融合共治型的。社区党委设书记1人，专职副书记1人。社区居委会设主任1人，副主任2人，委员7人，其中，主任由书记兼任，常务副主任兼任社区服务站站长；社区服务站由3名专职工作人员、3名协管员和1名文教助理组成。在职责分工上，它注重的是各组织垂直责任与相互间水平责任共担，社区党委具体承担社区党建、精神文明等工作；居委会设立6大委员会，负责处理社区共建和协调发展等方面的工作；社区服务站主要承担为居民提供具体的便利服务等10项工作。

这种社区党委、居委会和服务站“三位一体”的人员结构，不仅是负责人交叉任职，而且所有工作人员都既有分工又有协作。在功能设置上，它强调“会站共建”，即社区党委、居委会与服务站进行功能整合，互为补充。同时，社区成立治安民调及环境物业、福利服务及计生卫生、文体科普及共建协调、党建联谊及自治参与、信息文档及财务后勤等五个联合工作部，由居委会中持证的社区专职工作者和服务站专职工作者担任各工作部的主管，实施部门主管负责制。并且，将服务站助理（原有的协管职责不变）加入到五个联合工作部中，每个助理负责一个工作部的案头工作，同样是交叉任职。这样一来，社区居委会的工作就与服务站的功能进行了有机结合，社区专职工作者也可以腾出更多的时间去思考问题、分片包户、组织活动、开展服务。“五部联动”通过整合社区服务站，落实分片包户责任制和民情日记工作法，架起政府行政管理与社区服务的桥梁和纽带，居民反映的急、难、热点问题也能够快速反馈。

在社区的基层平台上，不管是政府的公共服务还是社区的公共事务，都可以发挥各主体之间的分工与合作。它不同于政府部门之间的分工，而更多的是资源整合。当然，随着社区发展，随着社区资源整合的日益增强，党组织将日益成为社区资源整合的核心主体，进而在社区发展中发挥核心作用。

“四维联运”政社共治

在“社区复合治理”模式中，政府与社会在公共责任、公共服务上的分担与融合是北京社区治理的一个特点。北京西城区德胜街道办事处公共服务大厅为我们提供了有益启示。

德胜街道公共服务大厅的定位是面向地区单位、居民的综合服务窗口，主要承担地区政务事项办理、居民事务受理、公益性法律服务等职责。这在不知不觉中使得社区服务站与公共服务大厅融通汇合，社区服务站的服务项目进入公共服务大厅，统一部署、统一实施。再加上，公共服务大厅联网受理项目、街道和社区居委会互动，社会管理与公共服务就形成了联动机制，公共服务进社区也具有了有效衔接机制，政府与社区共治也探索出一个新机制。

在具体运行上，政社共治新机制首先以项目为核心实现对接。根据街道工委、办事处的职能定位，按照“大科制”理念，街道将原有的20个部门整合为“七部二室一厅”，党群工作部等“七部”和街道办公室等“ 二室”是“一厅”（公共服务大厅）的后台支撑。在公共服务大厅，街道办事处设立了20个对外服务窗口，通过街道内部信息平台与后台科室形成联动态势，实现“一窗式办理、多窗口服务”，所有即办事项立即办结、代办事项全程代理，极大地方便居民和辖区单位。

其次，用信息化管理实现联动。德胜街道办事处通过互联网设立全程办事网上服务大厅，通过区政府网站向辖区居民公开所有办理事项。并且，把这些事项按“党群事务、城市管理、残疾帮扶、民愿受理”等不同类型分为八大类，逐项详细说明流程并附相关表格以供下载，使居民足不出户便可完成政务信息咨询、表格填报等前期工作。信息化管理打通了街道办事处与社区服务站、区委办局办公系统的业务联系，构建起区—街—居三级立体服务体系，实现了事项审批的全程网络流转，将咨询、开具证明、材料报送、审核、批复、领取事项结果等若干个环节数次来访简化为居民一次来访即可办结，大大提高了办事效率和数据的使用效率，在方便群众办事的同时，及时反馈了社区服务站的信息，为各级领导决策提供更加全面、准确的依据。

再次，打破资源壁垒实现支撑连接。街道从工作实际出发，开发专门的办公软件，通过电子邮件、通知通告、论坛等方式及时交流内部信息，建立良好的协调工作环境，实现窗口受理、全程代办、内部流转及统计分析、资料存档、绩效考核等工作过程的全面电子化。公共服务大厅与各部室建立紧密的工作联系，实现实时联动，及时办理相关业务，提高了办事效率、简化了办事流程环节。公共服务大厅自正式投入使用以来，共接待来人来电咨询等约65143人次，办理各种服务事项52170件，群众满意率达到100%。

最后，加强培训实现服务全面对接。街道每年都组织社区工作者进行相关的培训，对相关的业务流程、操作规范、技术标准进行培训，使居委会在第一时间完成自己权限范围内的相关业务。

“齐心协力”居民共治

这里所说的居民共治，是指社区居民通过一定的途径和方式实现对社区的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。居民共治也就是社区居民自治。社区居民共治是社区发展的需求，是社区建设的重要组成部分。它的基础源于社区居民自身的参与和组织力量的整合，它的实现源于社区居民每一个人的责任和社区居民相互间的公共责任。

北新桥街道16个社区普遍建立了居民代表会议→居民常务会→居委会→分片主任→巷长→楼长→院长→志愿者→家庭的居民自治组织网络体系。居民既可以按自治组织体系反映看法，也可以直接在相关会议上直接提出意见。社区重大问题的决策、管理严格按民主程序办事，重大事项提交居民常务会议或居民代表会议通过。社区居委会的计划生育、低保救助、住房保障、社区公益金使用等涉及居民切身利益的事项都要定期向居民公示。社区主任每年至少两次向社区居民代表述职，汇报自己在组织居民开展社区民主自治的工作，群众座谈会对社区主任给予称职或不称职的定性测评。

南池子社区是城中心的老小区。老旧小区和平房大院的管理一直是社区建设的难题。针对老旧小区和平房大院基础设施差、缺少管理主体、物业服务缺位的现实问题，社区一方面加大投入，改善基础设施和环境；另一方面，动员居民依法成立自治组织，实行民主管理、自我服务。社区成立了小区业主大会、自管会、车管会等社区民间组织。它们在居委会的监督指导下，管理院内的共有财产和公共事务，充分发挥自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的职能，有效地促进了邻里和谐和维护了院内的公共秩序和安全。

“因需利导”多元共治

近年来，北京社区社会组织的培育和发展取得了长足的进步。它们作为社区发展和社区治理的支撑力量，参与到社区建设中，成为社区治理不可或缺的重要主体。

景山街道办事处按照自愿参与、互帮互助、互惠互利、依法管理的原则，根据居民的共同需求、共同爱好、共同利益，相继成立了51个社区社会组织，其中自治管理类17个、服务类14个、兴趣类20个。这些组织都相应地制订了自己的章程和制度，规范了社区民主决策、民主管理、民主监督的程序。同时，它们注重发挥老干部、老知识分子、民间艺人的作用，成立以社区历史、文化、艺术、和谐社区发展等为主要研究内容的研究会，借助学校或科研、企事业单位的条件，定期召开报告会和研讨会，建设学习型组织、学习型社区，让更多的居民了解社区的历史和现状，热爱自己的社区，关心社区的发展，充分发挥社区居民作为社区建设和管理的主体作用。此外，社区社会组织还尝试承接社区安全稳定、法律诚信、社区文化、扶贫帮困等工作，实行项目管理，“费随事转”。 2008年6月，5 位退休的社区主任成立了社区“仁和堂”民间调解委员会，协助社区居委会接待居民民事调解，定期入户宣传法律法规。“仁和堂”成立5个月，就调解各类民事纠纷26起，被调解的居民很满意，得到了社区居民的认可。

钟鼓社区是典型的老旧平房区，街巷窄小、人员稠密，居民生活水平普遍偏低，邻里矛盾纠纷成为社区治理的突出问题。但是，社区居民中有一些老党员、老厂长、老居委会主任。他们德高望重、热心公益，愿意组织起来为社区居民化解矛盾、调解纠纷。于是，街道工委和社区党委积极扶植，探索出一条符合群众需求、切合群众利益、群众更愿意接受的调解方式，成立“家和万事兴”群众调解之家。调解之家从最初的8人发展到21人，成为社区民事调解的主要力量，取得了很好的效果。

（作者：北京市社会科学院研究员）

责任编辑：叶再春