树立新的京郊发展观

郭光磊

转变思想，树立新的京郊发展观，要立足于深化改革新要求，在微观资源配置、农业功能转型与社会治理机制等重要领域，跳出惯性思维，进行观念更新。

跳出“行政郊区”的思维树立“市场郊区”的意识

十八届三中全会改变了过去20多年来市场发挥资源配置基础性作用的提法，强调市场发挥资源配置的决定性作用。对于北京郊区而言，深化经济体制改革的首要任务就是要跳出“行政郊区”的思维，树立“市场郊区”的意识，建立新市场经济观。

“行政郊区”思维的典型特征是按照行政区划的范围边界，用纵向行政控制的手段发挥政府配置资源的作用，从而压缩市场作用的空间，形成了传统的城乡分割、条块分割、部门分割，其产生根源是计划经济体制向市场经济体制转轨的不彻底，主要表现在以下几点：

首先，市场主体不明，价格扭曲。我国的公有制以国有制与集体所有制为两种基本实现形式，郊区乡村两级集体经济组织，不能获得有效的市场主体地位，政府作为市场主体直接参与到市场竞争行为中去，扭曲了价格信号机制，形成大量的资源错配，如郊区土地开发过程中形成的土地财政、土地金融等，导致经济发展的一系列结构性问题。

其次，条块分割，各自为战。按行政系统、行政区划纵向管理经济的地区分割体制，割裂了地区之间的内在横向联系，形成地方为主的管理体制，不利于区域综合平衡和合理布局。比如把农村城市化简单理解为抓小城镇建设，而郊区小城镇建设发展规划又往往与区域功能定位相脱节，各自为战，小城镇之间缺乏专业化分工，产业发展同质化，过度竞争，镇域经济缺乏升级的持续动力。结果是在条块分割的体制下，市场配置资源的作用空间被多重分割，价格机制不能有效发挥资源配置的引导作用。

再次，服务城市，单向联系。在我国，郊区是作为行政区划，以行政手段划分给城市的。最初给城市配置郊区的目的，是为了解决城市的就近的农副产品供应问题。因此，郊区最初是作为城市的“米袋子”和“菜篮子”，突出强调的是农村为城市的服务。由此，形成了单向的服务与被服务的关系，郊区的功能定位也被局限在狭窄的范围之内。

树立“市场郊区”意识，就是要打破条块分割的体制机制障碍，让市场发挥资源配置的决定性作用。要跳出“行政郊区”的思维框框，不能是农村就是发展农业、城乡一体化就是以工支农、农村城市化就是抓小城镇建设。要进一步明确树立“市场郊区”意识的意义、方向和重点。

首先，推进郊区市场化进程。要打破行政区划和行政部门的界限，按经济区域合理组织生产流通，要在土地流转起来、资产经营起来、农民组织起来，即“新三起来”的思路指导下，在京津冀协调发展的大环境下加快推进郊区市场化进程。目前，郊区已经有11个区县挂牌成立了农村产权交易服务中心或者是农村产权交易所的地区办公室。有6个区县由区委区政府发文，明确了农村产权交易要通过公开市场透明公开地进行。但目前交易范围相对狭窄，产权市场发育工作仍很艰巨。

其次，着力推进郊区农村经济结构调整。北京郊区发展质量不高，长期积累了大量结构性矛盾，如农村产业结构升级滞后，农村产业组织结构“小、散、低”，农村社会结构转型滞后等。结构性矛盾来源于微观领域资源错配的长期累积。突破结构性矛盾需要改善资源配置的机制，要分清主次，提高市场讲话的“音量”，调低政府讲话的“音量”。

再次，实现城乡功能融合。郊区与中心城的关系，不能是单向的服务与被服务的关系，而应成为水乳交融、互补互动、共利共荣的关系。城市与郊区之间的变动，不仅仅是由农村向城市的单向集中的低度城市化，还要随着中心城产业和功能向郊区的疏散，推进高度城市化阶段的多中心聚集。要改变只强调郊区为城市服务、只强调索取的偏向，合理调整郊区与农村地区的功能定位、产业布局，实现城乡功能融合。

跳出“粮菜农业”的思维树立“生态农业”的意识

城市功能与“三农”发展密切相关，农业农地空间承载了首都生态城市、宜居城市、国际城市建设的多项重要功能，要把农业现代化纳入到城市总体发展的大环境中来，使郊区农村的发展建设更加有利于发挥北京在政治、文化、国际交往和科技创新等领域作为全国中心的作用。这需要跳出长期以来形成的“粮菜农业”的思维，树立“生态农业”的意识，建立新的农业功能观。

由于对农业的多种功能认识不清楚，缺乏对农业的保护，以往城市发展的过程，就成为农业逐渐被排斥和吞并的过程，郊区建设用地面积和农用地面积增减反方向变化趋势明显，人口、资源、环境不协调发展的问题日益突出。特别是在城乡二元结构体制下，城乡利益格局失衡，农民利用集体土地发展起了“瓦片经济”，吸引了大批低端就业人口的涌入，并衍生出新的低端产业链，进一步恶化了郊区的发展环境。

世界上许多国家为摆脱城市畸形发展带来水泥丛林、柏油沙漠、空气污浊、污染严重的困境，按照建设有“农”城市、田园城市、生态城市的目标，发挥农业的生产、生活、生态、教育等多种功能，推进农业功能的转型。如法国巴黎大区面积12011平方公里，而农业用地和林业用地空间分别占49%和23%，总和占72%，超过大区面积的2/3。巴黎大区农业没有局限于服务中心城市的约束，而是充分发挥区域农业资源的优势，同时担负着全国农业区域专业化分工的任务。特别是广阔的绿色空间，控制了城市“摊大饼式”蔓延，发挥了有效的城市绿化隔离带的作用，为城市可持续发展起着重要的环境保护作用。而城市所需鲜活副食品通过四通八达的高速公路由周边地区汇集于超级市场，供应居民的需求。

当前，北京郊区发展面临的主要任务已不是继续铺摊子，增加投入、增加产量，而是提高经济发展的质量，走新型城镇化道路。特别是考虑到当前首都面临着严重的“城市病”，农业的生态功能凸显，农业的生产功能逐渐让位于生态功能是首都发展的客观要求。要建设山水城市、园林城市、有“农”城市，在城市规划建设中保留或扩大绿色的农业空间。

跳出“行政管理”的思维树立“国家治理”的意识

国家治理体系和治理能力的现代化，需要我们在经济、社会、政治、文化、生态等多个层面，深刻反思过去传统的行政管理方式。重点就是要转变政府职能，减少政府直接配置资源的领域和范围，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推进制度创新与顶层设计。着力加强制度建设，特别要在打破市场垄断、完善法律体系、健全社会保障体系等方面，完善市场经济体系、发展壮大农村集体经济、推进城乡基本公共服务均等化，建立新的农村经济社会发展治理观。

首先，加强制度建设，完善市场经济体系。基于市场经济基础上的农村治理体系与治理能力的现代化，最重要的不是物理、外观的改变，而是制度和人的变革。当前，农村市场经济还不是尽善尽美、成熟定型的，市场发挥配置资源决定性作用还不够充分，领域和范围还不够宽广，加强市场制度建设显得尤为重要。如产权关系界定、产权交易制度建设、经济合同规范化、土地增值收益分配制度建设以及大力发育社区性金融市场等。

第二，完善法律体系，发展壮大农村集体经济。要充分认识发展壮大农村集体经济是完善郊区农村社会治理的经济基础。要坚持“农民主体，政府引导”原则，壮大农村集体经济实力，发挥农民的积极主动参与作用。农村集体经济是公有制的重要组成部分，不仅有增加农民收入、缩小农村内部收入差距的经济价值，还有维护社会稳定“兜底”的社会价值，是创新农村社会治理机制的经济基础。把农村集体经济搞好，发挥好农村集体经济组织载体作用，让农民参与到社会治理中来，就是社会治理能力现代化的重要体现。要推进村民自治组织与集体经济组织之间的“政经分离”，推进政府部门与社区自治组织之间的“政社分开”，让农民以集体经济组织为载体参与到城乡发展规划编制中去，成为农村地区发展的主导者。这些都是依托集体经济，推进国家治理现代化的重要内容。

要充分发挥集体经济的社会治理作用。以农村违法建设的治理问题为例。政府部门管理力量有限，难以实现有效的监督管理。一些村庄环境搞得好的，一般有一个比较发达的社区集体经济，能凝聚人，也能管理人；村庄建设脏乱差的村，往往缺乏一个有实力的集体经济组织，村级缺乏统筹，各自搞瓦片建设。而这些富村，往往是因为获得一部分土地级差收入，集体经济实力得到壮大，进而推进村庄改造的。这样的例子很多，如丰台区的草桥村、南宫村，通州区的西总屯村等。

集约高效利用农村集体经营性建设用地是当前完善农村社会治理机制的关键。大兴区西红门镇、海淀区东升镇在集约利用土地、保障农民集体资产权利，让农民带着资产进城，促进社会和谐发展方面都进行了积极有效的探索，取得了重要经验。主要就是把集约利用集体经营性建设用地作为重点，发挥乡镇统筹的积极作用，提高产业发展层级，改善人口、资源、环境，破解“城市病”，最终实现社会的有效治理。目前，我们正在积极推进的二道绿隔地区乡镇统筹利用集体建设用地扩大试点工作，目的就是要进一步探索集体经营性建设用地集约利用的新路径新模式，健全规划实施机制，落实首都城市功能，推进农村社会结构转型。

第三，健全社会保障体系，推进城乡基本公共服务均等化。城乡基本公共服务均等化是推进郊区农村治理现代化的基本条件。要坚持“以城带乡，城乡互惠”，突破城乡二元结构体制，建立公共财政体制。着力提高农村社会保障、就业等公共服务领域的投入水平，体现公平与效率的内在统一。

要加大社会保障投入：农民目前缴纳社保统筹基金压力较大，要加大养老、医疗为主的社保缴费财政补贴力度，减轻农民支出压力，大幅度提高农民养老金、合作医疗报销比例标准，逐步实现城乡养老、医疗保障的体制接轨；要强化公共服务投入：在子女教育、医疗、卫生等领域加大投入，真正做到城乡基本公共服务均等化，在饮用水、排水与环卫保洁等方面加大市级财政统筹力度；要加强就业培训服务指导：制定职业农民培训财政支持专项行动计划，将务农农民全部纳入计划范围，支持就业容量大的现代农业产业园区项目落地，把新型集体经济与合作经济作为直接进行“再造新型农民”的基地，发挥公益性岗位安置农村劳动力的重要作用。

（作者：北京市农村经济研究中心党组书记、主任）

责任编辑：杜梅萍