港口投融资走向市场化

交 通运输部水运科学研究院研究员肖克平认为，中国港口的投融资目前主要存在三大问题。首先，港口融资难易悬殊。沿海主要港口融资顺畅，中小港口融资难;主要货种煤、矿、油和集装箱等码头投融资顺畅，件杂货和散杂货等码头融资较困难。其次，个别地方政府过度参与港口建设投融资。出于地方利益和政府政绩考虑，个别地方政府有时不顾客观条件及实际需求，硬性上马港口建设项目，与当地现有码头形成无序竞争，造成资源浪费。第三，港口公用基础设施建设维护资金难以保证。《港口法》规定地方政府要拨出专项资金用于港口公用基础设施的建设维护，但该专项资金难以得到保证;港建费和货物港务费是资金来源之一，新《港口建设费征收管理办法》实施后，地方政府分成比例只有20%，难以保证港口公用基础设施建设维护资金，自然条件差、维护任务重的港口更是难以为继。

政策逐渐放开

肖克平表示，国家的投融资政策在不同发展阶段适时进行调整，对港口建设可以起到很好的促进作用，使码头通过能力适应性得以增强。放开外商股比限制，缓解了一段时期港口建设资金不足，并提升了码头现代化管理水平，使得沿海主要港口经营性设施建设多元化融资渠道顺畅;政企分开、港口下放地方后，地方政府非常重视港口基础设施建设，对港口码头建设热情高涨，甚至有些地方政府成立政策性投资企业，筹措资金建设港口，也有些地方政府安排资金建设港口配套设施，如集疏运公路、铁路和桥梁等。

近期，国家又出台一系列关于港口、内河等投融资方面的利好政策。

9月21日，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》指出：赋予地方政府依法适度举债权限;建立规范的地方政府举债融资机制;推广使用政府与社会资本合作模式（PPP）。

10月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定创新重点领域投融资体制，为社会有效投资拓展更大空间：在更多领域向社会投资特别是民间资本敞开大门;加快实施引进民间资本的铁路项目，鼓励社会资本参与港口、内河航运设施及枢纽机场、干线机场建设;大力创新融资方式，积极推广PPP，使社会、政府投资相辅相成;支持重点领域建设项目开展股权和债券融资。

11月27日国务院出台的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》第17条明确指出：鼓励社会资本参与水运、民航基础设施建设。探索发展“航电结合”等投融资模式，按相关政策给予投资补助，鼓励社会资本投资建设航电枢纽。鼓励社会资本投资建设港口、内河航运设施等。第29条规定，认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。健全PPP的法规体系，保障项目顺利运行。鼓励通过PPP盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设。

从沿海和内河港口的投融资角度看，社会资本投资建设港口和内河航运设施等方面获得政策鼓励，同时，PPP也可以积极推广使用。政府对港口企业的投融资政策已全部放开，逐步走向市场化。

肖克平表示，由于社会投资参与建设的目的是为了获得一定回报，PPP必然与经营捆绑在一起，而且所针对的项目包括港口必须要有良好的发展预期，或者周边配套产业有前景，土地有升值空间等。因此港口基础设施建设中对政策可以探索采用，尤其是中小型港口、新港区的建设。

投融资方式多样化

中国港口公用基础设施建设维护资金来源主要有：港口建设费分成资金;货物港务费返还资金;中央和省级政府专项资金;地方政府财政投入资金;港口企业自有资金;利用港口公用基础设施特许经营权、广告权及冠名权等融资手段筹集的资金;利用港口公用基础设施建设工程新增土地所获取的收益;国家政策性贷款、其他境内外金融组织和外国政府贷款等。近期，宁波港获批建设的宁波-舟山港梅山港区6—10号集装箱码头工程，项目总投资约76.06亿元。据悉，其中，资本金占30%，为22.82亿元，由项目单位以自有资金投入;资本金以外投资53.24亿元，利用中资银行贷款解决。宁波港采用的是传统融资方式——企业自筹及银行贷款。

与此同时，新型的融资渠道和方式，如发行债券、股票，建设企业投资建设后转让（BT）和ABS融资模式，以及引用社会资本等也正逐渐付诸实践。

发行股票的方式目前正受到港口企业追捧。近期，北部湾港股有限公司（北部湾港）收购两大股东——广西北部湾国际港务集团（北部湾港务集团）和防城港务集团有限公司（防城港务集团）所持有的港口泊位资产，为了获得收购所需资金，北部湾港务集团采用的融资方式是——发行股票。9月29日，北部湾港宣布，在经过一个多月的方案论证、内部资产划转、国资监管报批、预评估审计后，开始新一轮非公开发行股票，发行数量将不超过2.59亿股，发行价格不低于10.45元/股，募集不超过27亿元资金，发行对象是机构或个人等不超过10名特定投资者。

目前，上海洋山港的建设运营融资模式为BT。BT下，码头泊位由投资方建设，泊位建成后，出租或转让资产给码头经营企业。该模式可以缓解码头经营企业初期建设资金不足的问题。

ABS融资模式是以资产为支持的证券化融资方式。以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产未来所能带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金。该模式最显著的特点在于通过证券市场发行债券筹集资金，最大优势是通过在国际市场上发行债券筹集资金，债券利率较低，从而降低了筹资成本。目前交通基础设施也适合采用该种融资方式，港口基础建设中可以尝试探索。

从整体来看，肖克平表示，对于由经营人投资建设、维护、使用和管理的经营性港口基础设施，其投融资方式除了利用自有资金、银行贷款、利用政府财政资金和专项资金外，还可以引入外部资金为主要的融资方式。肖克平建议，今后可以吸引更多中资参与港口建设经营，鼓励社会资本参与港口设施建设（见表）。

对于港口公用基础设施建设项目的投融资，肖克平建议，首先，应规范港建费地方政府留成部分的使用，保证港口公用基础设施建设，各级地方政府应按照《港口法》要求，在每年财政预算中列出资金用于港口公用基础设施建设维护。其次，港建费中央政府留成部分的使用方面，应明确使用方式和程序，货物港务费作为港口公用基础设施维护的专项费用应保证专款专用。第三，建立港口公用基础设施建设维护基金，同时探索采用PPP。

“地主港”模式可推荐

国家发改委城市中心综合交通规划院院长张国华建议，中国的港口若采用“地主港”模式，将有利于港口扩大融资渠道，引入竞争，提高效率。肖克平也表示，在有条件的港口，建议探讨采用“地主港”模式。 “地主港”模式是国际上大多数国家港口采用的模式，特点是港口管理机构拥有对港区土地、岸线的所有权和控制权，可以用这些资源进行融资。中小型港口和经济欠发达地区的港口，更适合采用该模式。

“地主港”模式的采用可以减缓政府压力，以美国港口为例，6月份，美国总统奥巴马签署一项价值123亿美元的美国港口扩建法案。据《航运交易公报》第28期《美国港口：政府做“甩手掌柜”》报道，在“地主港”模式下，港口建设所需资金来源可以多样化，如投资收益、银行贷款、发行商业债券和市政债券等。美国政府并不直接参与码头运营，码头运营商享有相对自主权。美国港务局可以通过直接出售、转让或租赁港口所有权，使港口经营私有化，这样可以避免产权纠纷，保障私人的经营利益，有效吸引社会资金。查阅历史数据发现，美国政府拨款额只占美国港口扩建总支出的10.1%。

肖克平表示，中国一些地方正在尝试“地主港”模式，如嘉兴港、温州港乐清湾港区，围垦造陆提供配套用地，成立政府主导的港口投资企业，建成后以租赁、出售或合资建设等类似于“地主港”模式进行经营。肖克平表示，日前，鹿特丹港务局考察广东，拟与广东揭阳市政府合作开发揭阳港，双方或将以“地主港”模式开展合作。该模式在巴西、阿曼已成功运作。