试论我国公务员社会保障制度的现状与完善

唐莹武汉大学政治与公共管理学院 430061

试论我国公务员社会保障制度的现状与完善

唐莹
武汉大学政治与公共管理学院 430061

公务员社会保障制度是国家公务员制度的重要组成部分，在整个国家公务员制度中具有重要的地位和作用，它是保障公务员基本权利、稳定公务员队伍、促进政府勤政廉政建设的基础。本文旨在分析我国公务员社会保障制度的具体内容、实施现状、实施过程中存在的问题等方面的基础上，提出一些具体的建议和措施，以期为完善我国公务员社会保障制度做一些有意义的探索。

公务员；社会保障；完善措施

一、公务员的社会保障制度

（一）公务员的社会保障权

公务员的社会保障权是指国家制定一系列法律、法规，通过税收、财政等经济政策筹集社会保障资金，公务员因年老、疾病、伤残以及失业等原因无法继续工作或丧失劳动能力时，能获得经济或物质帮助的权利。公务员的社会保障权可以划分为两大部分：一是权益保障，主要针对公务员职业期内相关权益的保障，具体包括工资福利保障、身份保障、工作条件保障、申诉控告保障以及培训保障；二是社会保障，主要针对公务员职业期外的保障和职业期内出现的特许情况的保障问题，具体包括养老保险、医疗保险、失业保险等。

（二）公务员社会保障制度概述

公务员社会保障制度是指以国家或政府为主体，依据法律法规的规定，通过国民收入再分配，对公务员在暂时或永久丧失劳动能力或丧失劳动机会以及由于各种原因生活发生困难时，给予物质帮助，保证公务员及其家庭基本生活的制度。其中包括社会保险制度、社会福利制度和社会救助制度等内容。公务员只要符合法定的条件，都可以从国家和社会获得相应的物质帮助。

1、公务员社会保险制度。公务员社会保险制度是根据立法，由公务员、公务员所在单位和国家三方面共同筹资，帮助公务员及其家属在遭遇年老、疾病、伤残、生育、失业、死亡等风险时，防止收入的中断、减少或丧失，以保障期基本生活需求的社会保障制度。社会保险制度包含的内容最为繁杂，跟每个公务员的切身利益关系也最为密切，因此普遍受到各国政府的高度重视。

2、公务员社会福利制度。公务员福利制度是国家和单位为解决公务员生活方面的共同需要和特殊需要，在工资报酬和劳动保险之外，通过举办集体福利设施、提供服务以及发放补贴等方式，给予公务员经济上帮助和生活上照顾的制度。

3、公务员社会救助制度。公务员社会救助制度是国家为了使公务员享受到经济和社会发展的成果，提高物质文化生活水平，或为保证不因某项政策措施的实施，导致公务员的生活水平下降，而采取的一种物质帮助方式。世界各国公务员的救助种类繁多，内容也各不相同，但是其基本的功能大体都是一致的。

二、我国公务员社会保障制度的实施现状

公务员社会保障制度作为公务员制度的一项重要内容和配套措施，同时也是整个社会保障制度的重要组成部分。我国公务员的社会保障制度主要包括社会保险制度、社会福利制度和社会救助制度等三方面。目前我国公务员只享有退休金和公费医疗的社会保险待遇，但在我国公民普遍缺乏完备的社会保障的情况下，相对于其他社会成员而言，公务员的社会保障制度是比较全面而完备的。对于我国公务员社会保障制度的内实施现状，针对社会保险、社会福利和社会救助三个方面分别选取有代表性的相关制度的具体内容进行论述。

（一）我国公务员社会保险制度

1、养老保险制度。养老保险是指劳动者达到国家规定的退休年龄，或因年老丧失劳动能力，退出劳动领域，由社会提供经济帮助，保障其基本生活以暗度晚年的社会保险项目。我国政府机关、事业单位工作人员的养老保险制度建立于1955年，公务员养老完全由国家财政承担，直至2000年，《国务院关于完善城镇社会保险体系试点方案》仍规定“公务员（含参照国家公务员制度管理的事业单位人员）的现行养老制度仍维持不变。”目前，我国公务员的养老完全依靠国家财政，公务员不需要为自己的养老费用有任何的支出，而且其养老待遇远远高于企业的退休人员。这样的情况加重了国家的财政负担，助长了公务员个人完全依靠国家养老的思想。

2、医疗保险制度。医疗保险是劳动者因患病而暂时丧失劳动能力和收入来源，国家和社会给予其一定的医疗服务，假期和收入补偿，以促其恢复劳动能力，尽快投入劳动过程的社会保险项目。我国机关单位工作人员的医疗保险实行的是公费医疗制度，其经费来源于国家的财政拨款，经费预算由各级财政部门安排，经由各级卫生行政部门拨付给公费医疗机构，统一管理使用，享受公费医疗的人员在规定范围内可以报销医疗费用。根据国务院的相关文件，我国在城镇职工基本医疗保险制度基础上对公务员实行医疗补助，医疗补助经费由同级财政列入当年的财政预算。我国的医疗保险制度自解放初期实行的公费医疗到现在国家出台的新医保政策，给国家和地方的财政造成了巨大的负担，也造成了公务员的医保水平和质量难以得到保障。

（二）我国公务员社会福利制度

公务员福利制度是国家和单位为解决公务员生活方面的共同需要和特殊需要，在工资报酬和劳动保险之外，通过举办集体福利设施、提供服务以及发放补贴等方式，给予公务员经济上帮助和生活上照顾的制度。公务员福利制度是公务员社会保障制度的一种补充形式，也是国民收入再分配的一种辅助形式。

1、交通补贴制度。这是国家为保证职工正常开展工作、合理负担交通费支出而建立的制度，主要有上下班交通补贴和出差交通补贴。1970年财政部和国家劳动总局发出《关于建立上下班交通补贴制度的通知》，根据上下班路程的远近和采用的交通工具分别制定不同的补贴办法。这项制度一直沿用至今，只是各个单位之间的具体补贴标准和办法不一样。

2、福利费制度。这一制度是国家为解决职工的生活困难问题而建立的一种专项福利制度。现行的公务员福利费制度的主要依据是1956年财政部和国务院人事局发出的《关于国家机关福利费用问题的通知》，后来又经过了多次的修改。国家机关的职工福利费用主要有以下几个来源：一是国家拨给的与职工基本生活有关的非生产性建设投资费用；二是各单位按国家规定提取的职工福利费；三是工会经费中用于职工福利的费用；四是各单位举办的职工福利设施的收入。从福利费的使用方式上看，有的用在各种生活福利设施的建设上，如很多机关单位建有自己的食堂、宿舍、图书馆和体育场等生活福利设施和集体娱乐设施。还有的公务员福利包括水电补贴、卫生费、暑期降温费、房租补贴等福利补贴，这些补贴大多以工资组成部分的形式发放到公务员的手中。

（三）我国公务员社会救助制度

国家公务员作为社会成员，主要符合下列条件之一，就有权利享受社会救济：（1）领取社会保险津贴但无法维持最低生活的；（2）遭受意外灾害造成财产甚至人身损失，一时生活困难的；（3）生活水平低于或仅相当于国家法定最低标准的公务员及其家庭。除此之外，国家行政机关还向生活困难的公务员提供生活困难补助，困难补助非为定期补助和临时补助。定期补助是对生活费用低于一般水平，不能维持正常生活的公务员，确定补助金额，按月发放。临时补助是对公务员发生一些特殊困难而自己又无力解决的，如因疾病、死亡、天灾、人祸等造成生活困难的，给予临时性的补助，补助对象只限于本人及其直系亲属。

三、目前我国公务员社会保障制度存在的问题

（一）内容不健全

我国公务员的社会保障制度存在的这类问题，主要以公务员失业保险制度的不健全为主。由于建国以来，我国的传统社会保障制度对国家机关工作人员无偿提供了充分、完善的国家保险和就业保障，似乎没有实行失业保险的必要，因此相对其他的保障制度而言，公务员的失业保险制度是不完善的。随着我国社会主义市场经济体制和政治体制的进一步发展和完善，公务员制度改革的进一步推进，公务员失业的现象开始出现。《公务员法》中的大量相关规定明确宣布公务员不再是“铁饭碗”时，公务员开始失业了，就需要更完善的社会保障制度来保障其失业后的生活。

（二）缺乏法制化规范

目前我国国家机关的社会保障制度是建国以后以单项法规的形式逐步建立起来并通过单行法规、条例、办法和通知等形式体现的，至今我国尚不存在一部完善的法律规范和统一完整的法律体系来明确和规范公务员社会保障制度的相关内容。尽管《公务员法》中有专门规定公务员的工资保险福利制度的基本原则和大致框架，但是这些规定仍显得过于宽泛和模糊，相应的配套法规和规范尚未出台，不尽具体详细，制度的实施仍存在很大的随意性，无法起到很好的指导和规范作用。

（三）管理体制混乱

目前对于我国公务员社会保障工作的管理，存在缺少综合规划、职能交叉等方面的问题，如组织、人事、民政、卫生等部门的管理权限都直接或间接地涉及公务员的社会保障工作，由于多头管理、政出多门，在实际工作中其结果必然是导致政策不统一、标准不一致、互相推诿扯皮、效率低下、国家财政负担加重。

（四）社会化程度低

目前我国公务员保障的社会化程度不高，未能与其他公民的社会保障制度接轨，“机关办社会”、“单位办社会”的现象极为严重。而这样过于单一的保障资金来源是难以适应社会保障体系改革与完善需要的，并且在市场经济的条件下，把一些本应由社会承担的社会保障工作过多地交付给国家政府机关来承办，既增加了国家财政的负担，也不利于工作效率的提高。

（五）资金投入高，社会效益差

我国公务员现行的社会保障制度的资金支持几乎全部来自国家财政，没有建立公务员个人与国家共同筹资的保障制度。据相关数据显示，公务员保障方面的资金投入逐年增加，然而在高投入的情形下，不但没有取得良好的社会效益，却造成了巨大财政负担和公务员抱怨等问题。

五、探索我国公务员保障制度的完善措施

针对公务员社会保障制度本身存在的缺陷以及在实施过程中出现的各种问题，完善我国公务员的社会保障制度势在必行，结合所学的专业知识和国内外专家学者的相关论文著作，结合我国的现实国情，我认为完善措施主要集中在以下方面：

（一）健全内容

我国已经建立起了公务员的养老、医疗、工商等保险项目，而且正在进一步的改革和完善之中，对于公务员社会保障来说，亟待建立和完善的是公务员的失业保险制度。公务员法的不断完善，使得公务员有了失业的可能，为了使失业的公务员及其赡养的家人能够维持基本生活，保护和促进劳动力的再生产，维护社会的安定和谐，健全公务员失业保险制度是势在必行的。同时建立公务员失业保险制度是完善我国公务员社会保障制度的一项重要内容，只有将这项制度建立起来，才能与其他已然建立起来的制度一起进行改革和完善，我国才能够逐步建立起一套内容完备、运转灵活的公务员社会保障制度。

（二）加快立法

在社会主义市场经济的条件下，必须将公务员的社会保障制度纳入法制化轨道，加快公务员社会保障立法，使公务员社会保障管理工作有法可依。要进一步加快公务员社会保障制度立法，为公务员社会保障相关制度的细则和有关规定提供法律依据。公务员社会保障制度也只有真正成为一种法定制度，纳入法制化轨道，才能够有法可依，进而得到全面落实。

（三）统一管理

社会保障涉及生、老、病、死、失业等多个方面的内容，于是必然要求建立与之相对应的组织管理机构，进行专门的组织管理。为了更好地推行公务员社会保障的相关工作，因此必须建立统一的公务员社会保障管理机构，其承担的主要职能是，管理公务员保险档案和公务员个人账号；编制公务员保险项目预算决算报告；及时、足额地发放公务员保险金；保证公务员保险基金合理使用和安全运营；收集、分析、处理公务员社会保障制度实施过程中的各种问题，为政府完善相关制度提供政策咨询服务等。

（四）提高社会化

提高公务员社会保障的社会化程度是现代社会发展的必然要求，将公务员的社会保障与公民的社会保障体系相结合，交付给社会上的非营利组织去运作，政府承担指导和监管的角色公务员。这样不仅可以减轻政府的财政负担，还可以提高公务员保障资金使用的社会效益。

[1]刘苓玲.论我国公民社会保障权实现的难点与途径[J].商业研究,2006(17)

[2]李文发.试论我国公务员社会保障制度改革[J].行政与法,2006(10)

[3]陈建.中国公务员社会保障的改革模式[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2006(02)

[4]余期江.我国公务员社会保障制度的现状与完善[J].黑河学刊,2004(01)

[5]温海红,郭新娟.我国国家公务员社会保障制度研究综述[J].兰州大学学报,2005(03)

[6]陈建.中国公务员社会保障的改革模式[J].福州党校学报,2006(01)

[7]李大林.发达国家公务员保障机制的特点及启示[J].甘肃社会科学,2008(06)

[8]苏红著.发达国家公务员社会保障制度[M].北京:时事出版社,2004

[9]钱再见.我国国家公务员保险制度的存在问题及对策[J].广东行政学院学报,2002