新西兰乳制品质量安全监管体系及相关标准法规综述

朱雨薇

（国家食品质量安全监督检验中心，北京100094）

0 引言

2008年的三鹿奶粉添加三聚氰胺事件对国内的乳制品和奶牛行业无疑是一场灾难。事件发生后，三鹿集团倒闭，不少乳品企业受到重创，而更无辜的却是中国千百万的奶农。由于消费者对国内乳制品品牌的信任度急骤下降，直接导致了国产乳制品滞销，而物美价廉的洋奶粉却借机而上，顺势占领中国市场。国内乳制品市场萎缩、库存积压，企业因销量下降而面临巨额亏损。部分地区的奶农出现了卖奶难，奶价低，养牛亏本的情况，有的地区甚至出现奶农倒奶、杀牛的严重局面。可以说，近年来中国奶业面临着有史以来最严峻的考验[1]。

如何建立一个安全的乳制品市场来确保消费者的安全？如何让消费者放心地使用国产奶粉,而不是去抢购进口奶粉？因此，对乳制品大国新西兰的乳制品安全管理体系和法律法规进行分析和借鉴,使我国乳制品业生产经营的健康、持续发展,具有重要的现实意义。

1 新西兰乳制品质量安全监管体系

新西兰是一个畜牧业极为发达的国家,其乳制品畅销全球,有着很好的声誉。这是因为新西兰不仅有丰富的原料乳资源,而且极其重视乳制品的安全管理[2]。新西兰的乳制品监管体系可以分为四个部分，首先是政府机构，通过设定相关标准法规来提供安全规范；然后，由检验机构对乳制品相关企业进行监测和检验，通过独立的审计来保证相关标准法规的依从性；最后乳制品企业则通过实施政府规定的风险管理措施（包括HACCP、乳制品安全限量、溯源等），为消费者提供符合标准、标签真实可靠、安全健康的乳制品[3]；此外，乳制品协会通过对牧场的研究，从源头控制乳制品的安全、提高新西兰乳品业的收益率，以及维护其可持续性和竞争力[4]。

图1 新西兰乳制品质量安全监管体系

1.1 政府机构

在新西兰，乳制品的监管工作主要是由主要行业部（Ministry for Primary Industries，MPI）来负责。主要行业部是一个由农林部（Ministry of Agriculture and Forestry，MAF），渔业部（Ministry of Fisheries）和新西兰食品安全局（New Zealand Food Safety Authority，NZFSA）共同组成的政府机构。主要行业部的主要工作是：（1）为新西兰主要产业的可持续发展提供政策建议和规划支持；（2）作为政府在渔业和水产管理方面的主要顾问；（3）为新西兰生物安全系统提供“全系统”的领导；（4）为国家管理林业资产；（5）为保持有效的新西兰渔业管理提供或购买服务；（6）确保新西兰食品的食品安全标准等。主要行业部的工作目标是最大化主要产业的出口机会，提高各部门的效率，增加可持续资源的利用，以及保护新西兰不受生物性风险的危害等[3]。

主要行业部将乳制品的生产分为原料乳的收获、乳制品的生产、乳制品的储存和运输，以及乳制品的出口四个主要阶段，对每个阶段所涉及的企业都制定了特定的监管措施[6]。

1.1.1 原料乳的收获

奶农、分成牧工、奶牛场的管理人员和操作员都必须遵循《动物产品法（1999）》（Animal Products Act 1999），特别是其中的《动物制品（乳制品）条例（2005）》[Animal Products（Dairy）Regulations 2005]，并且一切程序都必须在注册过的风险管理体系（Risk Management Programmes，RMPs）下运作。RMPs的注册必须经由主要行业部承认的机构进行复核，并由一名奶牛场评审员进行审计通过。

如果奶牛场想生产用于进一步加工的原料奶（包括牛初乳），则需要遵守行为守则（Codes of practice，COP）来计划和运行。该行业制定了要求警察专门针对农场奶制品经营者以及任何参与设计和施工的农场奶牛场、供应、维修设备或支持活动在农场乳制品[7]。

1.1.2 乳制品的生产

乳制品的生产企业同样必须遵循《动物产品法（1999）》，特别是其中的《动物制品（乳制品）条例（2005）》，并且必须在RMPs或食品安全程序（Food Safety Programme，FSP）下运作，RMPs和FSP的区别是RMPs适用于产品出口的乳制品企业，而FSP适用于产品仅在新西兰国内流通的乳制品企业。此外，企业还需满足一些常规要求，如良好的操作实践（Good Operating Practice，GOP）以及危害分析和关键控制点（Hazard Analysis Critical Control Point，HACCP）等[8]。

1.1.3 乳制品的储存和运输

用于出口和在国内流通的乳制品有着不同的储存和运输的监管方式。用于出口的乳制品需要在注册过的RMPs下储存，并在注册过的RMPs或运输调节控制方案（Regulated Control Scheme，RCS）下运输。而在国内流通的乳制品则需要根据《食品法（1981）》（Food Act 1981）和《动物产品法（1999）》，特别是其中的《动物制品（豁免及其相关）条例（2000）》[AnimalProducts（ExemptionsandInclusions） Order2000]，并在RMPs或FSP下进行储存和运输[9]。

1.1.4 乳制品的出口

所有的出口商都必须遵守《动物产品法（1999）》中常规要求，如注册登记等，并且必须保证其出口的乳制品是在注册过的RMPs下生产的。此外，出口商还需要出口目的地的海外市场准入要求（Overseas Market Access Requirements，OMARs）、官方保证计划（Official Assurances Programme，OAP）、出口常规要求（General Requirements for Export，GREX）、技术指令（Technical Directives，TDs）和出口的其他相关要求[10]。

1.2 检验机构

负责对乳制品相关企业进行监测和检验的检验机构是需要由MPI进行认证的，其职能是通过检验证明乳制品符合新西兰最低食品安全要求以及海外市场准入要求（Overseas Market Access Requirements，OMARs）。乳制品的检验机构可分为两类，第一类检验机构是由MPI授权检验用于国内和出口市场的乳制品的食品安全、健康性、标准一致性及标签真实性的检验机构，这类检验机构还可以检测乳制品是否满足海外市场准入的特定需求；第二类检验机构是由MPI授权的专做动物产品业务的检验机构，这类检验机构仅负责检验在新西兰内销售的原料乳的食品安全、健康性、标准一致性及标签真实性，并可根据企业RMP中的要求，满足内部质量控制和GOP。

根据动物产品法案（1999），所有乳制品必须安全并符合其预期目的，因此为确保乳制品符合新西兰市场和出口的污染物和残留量标准，新西兰的乳制品都需要经过检验机构的监测和检验，并通过RMPs，RCSs，出口管制和根据《动物产品法案（1999）》立法的其他法规等一系列的管理措施[11]。

新西兰的乳制品监测和检测项目如下：

（1）国家化学污染物项目（National Chemical Contaminants Programme，NCCP）：测试乳制品和牛奶中的农业化合物和兽药；对于在RMP下运营的企业及审核员，都需要经过NCCP以确保乳制品中不存在残留；其数据收集包括三个途径：①通过年度抽样政策随机抽样；②对高风险物质进行定向监测；③对历史数据稀少的原料或化合物进行调研。

（2）独立验证项目（Independent Verification Programme，IVP）：验证商业测试的准确性；对于在RMP下运营或进行乳制品出口的企业，都需要经过IVP管理取样和测试其食品安全、健康性及标准的一致性。

1.3 乳品企业

新西兰的乳制品企业现在处于高度集中化的状况。随着经济的发展和运输的高效化，新西兰的乳制品企业从1920年的超过600家（其中合作企业占到85%），经过不断地优胜略汰，直到二十世纪九十年代末只剩下新西兰乳品集团、Kiwi合作乳品公司、Westland合作乳品公司和Tatua合作乳品公司四个乳制品合作企业[12]。而2001年议会颁布了一个特殊的法案——《乳制品企业重组法（2001）》[（The Dairy Industry Restructuring Act（2001）]，将新西兰乳品集团和 Kiwi合作乳品公司再次整合。这次重组造就了新西兰最大的乳制品企业——Fonterra恒天然合作集团公司，该公司占据了新西兰奶资源总量的96%[13]。

1.4 乳制品协会

新西兰最大的乳制品协会是“新西兰乳农协会”（DairyNZ）。新西兰乳农协会代表了新西兰的所有奶农，致力于维护乳制品的安全、增加效益，以及保障新西兰乳业的可持续性和竞争力[4]。

此外，还有若干其他乳制品协会，如南岛乳制品业发展中心[South Island Dairying Development Centre's（SIDDC）]等[14]。

2 澳大利亚乳制品质量安全标准法规概况

所有新西兰的乳制品企业都必须遵循相关的标准法规，以确保乳制品对消费者的安全。新西兰乳制品的相关标准法规主要是由《食品法（1981）》、《动物产品法（1999）》和《农业化合物及兽药法（1997）》（Agricultural Compounds and Veterinary Medicines Act 1997）三大部分组成，详见图2[15]。

图2 新西兰乳制品质量安全主要标准法规

2.1 《食品法（1981）》

《食品法（1981）》主要规定了本土食品从生产到销售以及国外食品的进口和销售的一系列相关标准，其标准主要包括以下五个部分：《澳新食品标准法》（Australia New Zealand Food Standards Code）以及进口食品、指定食品、补充食品和食品中残留限量的相关标准[16]。

2.1.1 《澳新食品标准法》

由澳新食品标准管理局制定的《澳新食品标准法》共分为4章，其中前两章为澳新通用法规，后两章为澳大利亚的专用法规。在新西兰，《澳新食品标准法》由主要行业部和公共健康处（Public Health Units）负责执行监管工作，对潜在不合格食品的投诉会直接上报到各地的相关政府机构。

第一章是《常规食品标准》，规定了《食品标准法》的应用范围、解释定义和常规禁例等，健康声明和特殊功能食品的过渡标准，标签和其他信息的要求，食品中添加物、污染物和残留物的标准，新奇食品、转基因食品和辐照食品的市场准入要求以及微生物和加工的要求。

第二章是《食品产品标准》，将食品分为了谷物、肉蛋鱼、水果蔬菜、食用油、乳制品、无酒精饮料、含酒精饮料、糖和蜂蜜、特殊功能食品以及其他食品10个大类分别规定了其产品标准[17]。

2.1.2 进口食品的相关标准

与乳制品相关的进口食品标准包括《食品（进口商的常规要求）标准（2008）》[Food（Importer General Requirements）Standard 2008]、《食品（进口乳及乳制品）标准（2009）》[Food（Imported Milk and Milk Products）Standard 2009]和《食品（进口商列表）标准（2008）》[Food（Importer Listing）Standard 2008]，这3个标准都是由新西兰食品安全局负责制定的。

《食品（进口商的常规要求）标准（2008）》规定了《食品（进口商的常规要求）标准（2008）》的目的、解释和应用范围等，进口食品的进口要求，储存和运输的要求以及记录的保管要求[18]。

《食品（进口乳及乳制品）标准（2009）》规定了《食品（进口商的常规要求）标准（2008）》的目的和解释等、乳和乳制品的进口要求、被允许的乳和乳制品加工方法、被认可的关于乳和乳制品生产的国外卫生标准[19]。

《食品（进口商列表）标准（2008）》规定了《食品（进口商列表）标准（2008）》的目的和解释等、列表的要求和申请以及进口商的义务[20]。

2.1.3 指定食品的相关标准

与乳制品相关的进口食品标准包括《食品（指定食品）标准（2007）》[Food（Prescribed Foods）Standard 2007]和《食品标准[（指定食品）（2007）]的修正案（2009）》[Food（Prescribed FoodsStandard 2007）Amendment Standard 2009]，这2个标准也都是由新西兰食品安全局负责制定的，规定了《食品（指定食品）标准（2007）》的开始、取消和解释等，禁止活动以及指定食物的名单和条件[21，22]。

2.1.4 补充食品的相关标准

与乳制品相关的补充食品标准是由新西兰食品安全局制定的《新西兰食品（补充食品）标准（2010）》[New Zealand Food（Supplemented Food）Standard 2010]，规定了《新西兰食品标准（补充食品）（2010）》的目的和应用等、补充食品的要求以及补充食品中各类营养素的要求[23]。

2.1.5 食品中残留限量的相关标准

与乳制品相关的食品中残留限量标准是由主要行业部制定的《新西兰（最大农残限量）食品标准（2012）》[New Zealand（Maximum Residue Limits of Agricultural Compounds）Food Standards 2012]，规定了《新西兰（最大农残限量）食品标准（2012）》的解释、方法和豁免等，各类农业化合物的最大残留限量，豁免的各类植物化合物的最大残留限量以及豁免的各类兽药的最大残留限量[24]。

2.2 《动物产品法（1999）》

《动物产品法（1999）》是由主要行业部负责执行，分为（1）初步规定；（2）风险管理体系；（3）监管控制方案；（4）动物产品的标准和规格；（5）动物原料和产品的出口（及野味猎场）；（6）在家宰杀和娱乐性捕捉；（7）办公人员和执行力度；（8）认可的机构、人员和人员的级别；（9）成本回收；（10）违法行为、处罚和诉讼以及（11）其他规定共11个部分。其中与乳制品的监管工作密切相关的有第2、3、4、5和8这五个部分，下面将对这五个部分进行详细的介绍[15]。

2.2.1 风险管理体系（RMPs）

RMP是一个通过识别、控制和管理，致力于将动物原料和产品加工过程中产生的危害和其他风险排除或减到最小的体系。RMPs的核心内容为RMPs的常规要求、豁免提供评估报告、RMPs指南以及行为守则（COP）和RMPs模板等。相关的主要法律有《动物制品（乳制品企业的费用及收费）条例（2007）》[Animal Products（Dairy Industry Fees and Charges）Regulations2007]、《动物制品（乳制品）条例（2005）》和《动物制品（豁免及其相关）条例（2000）》。

2.2.2 监管控制方案（RCSs）

RCSs是一种特殊的管理体制，适用于不适合或不能够实行RMP来管理风险因素的情况，以及针对海外市场的准入要求制定了特殊条款的情况。RCS主要覆盖以下领域：需要官方保证的动物制品的运输、限额的乳制品出口和乳制品企业的国家残留监测计划等。《动物制品（乳制品企业的费用及收费）条例（2007）》、《动物制品（调节控制方案—乳制品出口配额产品）条例（2008）》[Animal Products（Regulated Control Scheme—Dairy Export Quota Products）Regulations2008]、《动物制品（豁免及其相关）条例（2000）》和《乳制品企业（国家残留物监控计划）条例（2002）》[Dairy Industry（National Residue Monitoring Programme）Regulations2002]。

2.2.3 动物产品的标准和规格

这部分提供了用于贸易或加工的所有动物产品的一系列标准，并为更好地达到这些标准而设置了相应的规格。动物产品的标准和规格主要包含了以下三部分与乳制品相关的信息：乳制品的加工、不合格的原料乳和乳制品的处理以及生乳制品的规格。

2.2.4 动物原料和产品的出口

这部分主要是为促进出口贸易提供了合格的出口产品所需的指定要求，并为要求和系统提供了官方保证和出口商登记。动物原料和产品的出口主要包含了以下信息：常规出口要求，品牌、标记和安全设备的出口要求，官方保证的获取、发布和控制，产品运输所需的官方保证，出口检验，用于出口的动物产品的微生物风险应急预案，配额乳制品的出口，食品标准法的豁免，海外市场准入要求（OMARs），产品注册认证以及国家列表。

2.2.5 认可的机构和人员

这部分提供了执行专门功能和活动（包括依法验证等）的机构和人员的认可[25]。

2.3 《农业化合物及兽药法（1997）》

由于农业化合物和兽药的误用或滥用可以导致从人类健康到国际贸易的严重问题，这些产品的进口、生产、销售和使用都受到了严格的控制。新西兰政府的基本政策是实施控制，通过应用“必要的和充分的”风险管理，以减少农业化合物和兽药使用带来的风险，并避免不必要的合规成本。《农业化合物及兽药法（1997）》覆盖了应用于植物和动物的农业化合物和兽药，包括宠物食品、家畜饲料、肥料、植物成长调节剂、杀虫剂、脊椎动物毒性药剂[Vertebrate toxic agents（VTAs）]和动物疫苗等。该法由新西兰食品安全局和主要行业部等机构共同负责其执行工作[26]。

3 新西兰乳制品质量安全监管体系对我国的启示

3.1 政府全方位系统化的控制乳制品的质量安全

新西兰为确保牛奶等畜产品的质量安全，实施的是全方位系统工程。从养牛的自然环境，到奶牛的产奶和生活环境等都建立起了绿色健康、人性化的标准[27]。而长期坚持不懈的标准化管理和理念灌输，赢得了世界人民对其乳品质量安全的信任，铸就了当今新西兰乳品品质卓越的品牌力量，也造就了新西兰的乳业出口大国地位。

因此，依据中国现有的国情，政府要以科学发展观来解决奶业发展的新问题，如出台切实可行的政策，建立健全法律法规；要处理好奶牛饲养和乳制品加工之间的利益关系；应试点第三方检测，原料奶最低保护价等机制，促进奶牛养殖业与乳品加工业健康、可持续发展[1]。通过建设全方位系统化的乳制品质量安全控制体系，提高国内乳制品的安全质量，重新建立消费者对国内乳制品安全质量的信心。

3.2 加强对乳制品企业的质量管理

原料乳的生产是乳品企业的第一车间，而原料乳的质量则是保证乳制品质量的基础。因此，奶源质量监督显得尤为重要。国内乳制品业要生存，行业要发展，必须及早与国际接轨，学习和借鉴国外先进的质量管理经验。奶牛养殖要自强，乳品行业要自律，质检部门要加强检验，政府、媒体要监督，要把牛奶纳入良心、道德、法律范畴[1]。要对乳制品进行风险分析，实现过程控制和以预防为主，并建立起行业的质量控制体系。

3.3 推行奶牛养殖的合作社模式

新西兰的合作社模式构建了以农场主、奶农合作社、乳业委员会为主的一体化体系，这种模式不仅将奶牛养殖场与乳品加工企业之间的利益紧密联系起来，保障了牧场主在产业链中的地位和收益，定期的利润分红也促使所有奶农重视产品质量，支持和推动乳品加工企业的发展。同时，这种模式明确规定了体系中各方参与者的责任、权利及义务，权责明晰。作为股东，新西兰的奶农们出售给公司的不只是鲜奶，还代表了股份和权益，牛奶从挤出到消费者口中，整个过程都和奶农们息息相关[27]。

而在我国，作为乳业产业链中的弱势群体，中国奶农最关心的事情是否能卖出牛奶，是否能卖出好价钱，是否能按时结算，而至于奶站收奶之后的事情，和他们关系并不大。可以说在我国收奶站、养牛小区只是过渡时期的历史产物，存在着增加管理模式混乱不清、增加收奶环节等问题[28]。因此，借鉴新西兰的合作社模式发展具有中国特色的奶牛养殖合作社，不但能提高劳动生产率，转化效率，降低成本，更能保证牛奶质量，便于集约化、标准化的推广，保护环境及奶业的可持续发展。这些早已被国外先进经验所证实，也是中国奶牛养殖业今后发展的方向。

[1]牟海日.新西兰奶业及对我国奶业发展的启示[J].中国乳业，2009（10）：84-85.

[2]江国虹.新西兰乳制品的卫生管理[J].中国公共卫生，2000，16（2）：122.

[3]赵同刚.对新西兰乳制品监管现状的法律思考[J].中国卫生法制，2011（05）：39-30.

[4]新西兰乳农协会[EB/OL].（2013-06-10）.http://www.dairynz.co.nz/page/pageid/2145855626/About_DairyNZ.

[5]主要行业部——关于 MPI[EB/OL].（2013-06-04）.http://www.mpi.govt.nz.

[6]主要行业部——食品安全[EB/OL].（2013-06-10）.http://www.foodsafety.govt.nz/industry/sectors/dairy.

[7]主要行业部（食品安全）——奶牛场[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodsafety.govt.nz/industry/sectors/dairy/farms-dairies.

[8]主要行业部（食品安全）——乳制品企业[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodsafety.govt.nz/industry/sectors/dairy/manufacturing.

[9]主要行业部（食品安全）——乳制品的储存和运输[EB/OL].（2013-07-11）http://www.foodsafety.govt.nz/industry/sectors/dairy/storing-transport.htm.

[10]主要行业部（食品安全）——乳制品的出口[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodsafety.govt.nz/industry/sectors/dairy/exporting.

[11]主要行业部（食品安全）——乳制品的监测[EB/OL].（2013-07-11）. http://www.foodsafety.govt.nz/industry/sectors/dairy/monitoring-testing.

[12]“新西兰百科全书——乳和乳制品[EB/OL].（2013-07-02）.http://www.teara.govt.nz/en/dairying-and-dairy-products.

[13]主要行业部——乳制品[EB/OL].（2013-07-02）.http://www.mpi.govt.nz/agriculture/pastoral/dairy.

[14]南岛乳制品业发展中心[EB/OL].（2013-07-02）.http://www.siddc.org.nz.

[15]乳制品法律法规地图[EB/OL].（2013-06-20）.http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/dairy-legislation-roadmap.pdf.

[16]新西兰法律法规[EB/OL].（2013-06-20）.http://www.legislation.govt.nz.

[17]澳新食品标准管理局-食品标准法[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodstandards.gov.au/code/Pages/default.aspx

[18]《食品（进口商的常规要求）标准（2008）》[EB/OL].（2013-07-11）http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/Food_Importer-Sets_Some.pdf.

[19]《食品（进口乳及乳制品）标准（2009）》[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/food_imported-sets_requirements.pdf.

[20]《食品（进口商列表）标准（2008）》[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/food_importer-sets_requirements.pdf.

[21]《食品（指定食品）标准（2007）》[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/prescribed-food-standard/Food_Prescribed-Amends_Prohibited.pdf http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/prescribed-food-standard/Food_Prescribed-Amends_Prohibited.pdf.

[22]《食品标准【（指定食品）（2007）】的修正案（2009）》[EB/OL].（2013-07-11）. http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/prescribed-food-standard/Food_Prescribed-Purpose_.pdf

[23]《新西兰食品（补充食品）标准（2010）》[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/Zealand_Food-Regulations_Regulations.pdf

[24]《新西兰（最大农残限量）食品标准（2012）》[EB/OL].（2013-07-11）. http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/MRL-Agricultural-Compounds-Amdt-no-1-2012.pdf

[25]《动物产品法（1999）》[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.legislation.govt.nz/act/public/1999/0093/latest/DLM33502.html.

[26]《农业化合物及兽药法（1997）》[EB/OL].（2013-07-11下）http://www.legislation.govt.nz/act/public/1997/0087/latest/DLM414577.html.

[27]惠正一.新西兰演绎独特乳业故事[J].农村.农业.农民（A版），2011（6）：54-55.

[28]张锡武.从新西兰乳业战略看中国乳业战略[J].乳品与人类，2010（6）：32-43.