公共政策创新中的惰性因素探析

刘茜雯

【摘要】公共政策创新是实现公共政策积极变迁的必然阶段，是实现社会公平正义与社会和谐必不可少的制度安排。以此来审视当下中国的户籍政策便可发现，户籍政策创新中的惰性因素不仅严重阻碍了户籍政策向回到其本位的一元化户籍制度的回归，也为社会经济的良性发展与城镇化进程的顺利推进设置了巨大的制度障碍。如何有效地消除户籍政策创新中的惰性因素已经成为摆在党和政府面前迫切需要解决的问题。本文阐述了户籍政策创新中的惰性因素，揭示了其产生的内在根源，提出了相应的对策。

【关键词】公共政策  政策创新  户籍政策  惰性

【中图分类号】D693.091 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2014）07-0186-01

一、公共政策创新及其惰性因素

公共政策创新是公共政策改革与公共政策发展的统一，在这里，政策改革泛指政策的废、改、立，而政策发展则是政策的进步，使先进的政策取代落后的政策，正确的政策取代错误的政策，完善的政策取代不完善的政策，高品质、高水准的政策取代低品质、低水准的政策过程。[1]公共政策创新既包含政策构成要素的新组合新变化，也包括政策的新陈代谢废旧立新的演变过程。

政策的惰性具有普遍性，政府部门或多或少都存在。在中国，惰性因素往往制约着公共政策的创新，给社会发展带来严重的负面影响。首先，政策惰性影响的是政策运行中急需解决的环节问题，如果这些问题没有得到及时而有效的解决，随之会使政策整体效率降低;其次，这些没有得到及时解决的问题，不断积压，从量变达到质变，从小问题变成大问题集中爆发时，会异常尖锐，解决的难度变大;第三，公共政策的朝令夕改，不仅影响社会问题的解决，而且反复决策耗费较大的资金成本、时间成本，这无疑影响其他政策的运行，造成不必要的损失。

二、户口管理政策创新中的惰性因素表现

（一）户口管理政策调整的应急性

在过去户口管理政策改革的长期实践中，政府的惰政使得政策创新缺乏预见性。当户口管理政策与社会经济发展之间的矛盾积累到一定程度时，才出台相关应对政策。这样的政策创新具有很强的应急性，是典型的“头痛医头，脚痛医脚”政策方式，治标不治本。

（二）户口管理政策制定的随意性

户口管理政策制定的随意性集中体现为政策的朝令夕改，具体表现在政策主体工作上存在消极怠工现象，寻求行政简单化，随意行使职权制定政策，甚至为达成目标而盲目决策，只考虑行政机关管理的方便，而忽视民众的利益。

（三）对户口管理政策问题认识的迟滞性

迟滞导致政策创新惰性。迟滞性是社会主义市场经济体制的一个弊端，在市场经济中总是遵循一种事后调节的原则。户口管理政策的变迁过程中，迟滞性主要表现为政策主体在对民众反映或者社会突出的户口管理政策方面，存在认识的滞后。一是对存在问题的敏感度不高，反应迟钝;二是对出现的问题缺乏及时、积极解决的意识，面对问题采取等待、拖延、推诿的态度，待问题发展到不得不处理的时候，才着手解决，有的更甚是放任不管，听之任之。

（四）对户口管理政策的依赖性

当前，户口管理政策对社会和经济的影响是全方位的。在社会管理方面，大量的政府公共事务，如劳动就业、医疗保障、社会救济、计划生育等无一不受到它的影响;在经济建设方面，土地分配、税收征取、生活资源配置也饱受户口管理政策的影响。因此，现行的许多政策都是依赖户籍管理制度或是以户籍管理制度为基础建立起来的，而就户籍管理制度本身而言，就是一个很庞大的系统工程。从政府的角度出发，如果对户口管理政策进行改革，则牵一发而动全身，相关联的一系列政策都要进行相应的调整。社会管理对户口管理政策的依赖性，也成为了阻碍户口管理政策创新的因素之一。

三、户口管理政策创新中惰性因素的克服

（一）建立学习型政府，提升决策主体的政策水平和创新能力

建立学习型政府是时代发展的客观需求，知识经济时代的政府必须建成学习型政府，才能适应社会发展的需要。决策主体几乎每时每刻都处在“正确”与“失误”的选择之中。随着决策科学的发展，系统科学的决策方法可以帮助决策主体进行决策及对决策运行进行监控，但最后的决断还是靠决策主体作出，因此决策主体的政策水平和创新能力显得至关重要。

（二）多元化政策创新主体

广泛吸纳民众参与到户口管理政策过程，形成中央、地方政府及民众三者互动，具体为：第一，扩大民众的知情权和参与权，拓宽利益表达渠道;第二，保障中央权威，增强统筹协调;第三，适当增强地方户改自主权，保护和调动地方政府积极性。此外，在户口管理政策创新的整个过程中，还应该对相关行政官员、民众进行有效的政策宣传、教育，使之能更好地参与到户口管理政策创新中来，减少户口管理政策创新的阻力。

（三）坚持“以人为本”价值取向

以人为本的政策价值取向是现代公共政策理念上的提炼和升华，把人视为公共政策的出发点和最终目的，前提是人人平等，更多的强调公共政策在制定、执行、评估等过程之中的人性化内容，而不仅仅局限于地方稳定和地方经济发展上，这有利于克服地方政府固有的“官本位”、“权力本位”思想，消除思维惰性。

（四）承认迁徙自由在宪法中的地位

承认迁徙自由在宪法中的地位，这就要求中国对现行宪法进一步完善。迁徙自由，即公民有迁徙自由，包括在国内可以任意旅行、移居，及在国际自由迁徙。据统计，各国宪法规定保障迁徙自由的占79%。中国现行的宪法是1982年修订的，其中并未对公民迁徙自由进行规定。其实，迁徙自由是《世界人权宣言》、《公民权利与政治权利国际公约》所规定的一项基本人权，中国政府一再声明尊重《世界人权宣言》，并于1998年签署了《公民权利与政治权利国际公约》，这些都充分表明中国政府对人权尊重和保障的高度重视。

（五）促进政策损益最小化

政策对社会进程的控制作用，在形式上表现为各种准则对人们的约束或激励，而在本质上则是对社会各个利益群体、利益个体的利益关系的调整。任何一项政策在调整各种关系时，总是在满足一部分利益群体和个人利益的同时，抑制着另一部分利益群体和个人的利益。社会资源的有限性和人们的利益需求多层次性决定了一项政策不可能满足社会上所有利益群体和个人的所有利益。

户口管理政策的创新之路，还将面临着众多的障碍和阻力。但我们有理由相信，随着惰性因素的逐渐克服，市场经济的发展，城乡之间、城镇之间差别的消失，户籍的价值一定会在人们的观念中消失，户籍身份也将成为历史，户籍一定只是作为人口管理的手段存在着。“农民仅是一种职业而不是一种身份”、“农民带着土地进城”、“租房或买二手房也可落户”等被称为成都最彻底的户籍改革，为中国的户籍制度改革提供了最好的预期。

参考文献：

[1]王强，陈易难.学习型政府——政府管理创新读本[M].北京：中国人民大学出版社，2002：148-149.

[2]张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社，2004：384.