改革开放以来中国能源供需特征与治理模式

2014-12-13邬亮赵小凡齐晔

中国人口·资源与环境 2014年12期

邬亮++赵小凡++齐晔

摘要完善能源治理模式，是推动中国能源生产和消费革命的关键之处，也是中国进一步深化改革的重要内容。对于能源问题而言，治理模式的不同，本质上是科层、市场、社区三种机制对能源供给和需求的影响力不同。本文旨在总结改革开放时期中国能源治理模式的特征，以及中国完善能源治理模式的方向。研究发现，改革开放时期，中国能源的特征是以粗放的供给满足过快增长的需求，其背后的治理模式的特点是市场机制主导，科层和社区机制的作用甚微。这种模式必然是无法延续的，中国能源革命的目标应该是以科学的供给满足合理的需求，这要求结束原有的过分依赖市场机制的治理模式，充分发挥科层机制和社区机制的作用。具体而言，应将控制能源需求总量列为国家战略和政府工作目标，倡导节约文化，压制奢侈性消费、重复投资和高能耗产品出口，在此基础上，明确限制能源生产的总量，大力调整能源供给的结构。

关键词能源；治理；中国；改革开放

中图分类号TV213.4文献标识码A文章编号1002-2104（2014）12-0147-06doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.12.020

在改革开放以来的中国，能源问题始终是关系国计民生的核心问题，并日益成为制约经济发展和社会进步的难点问题。党的十八大报告将推动能源生产和消费革命确定为中国当前的紧迫任务，而十八届三中全会将中国进一步深化改革的目标明确为完善国家的治理体系和提升治理能力。能源治理模式的完善，既是中国能源革命的关键，也是完善国家治理体系的重要内容。

治理（governance）指的是解决社会性问题而协调参与者行为的一系列方式和手段，其基本模式有市场（Market）、科层（Hierarchy）、社区（Community）三种。以哈丁所说的公共草原为例[1]，由于草原人人皆可使用，每个牧民为了最大化自己的收益而尽可能多地养羊，结果导致草原退化。解决这一问题的一种做法是将草原国有化，牧民们被纳入到政府体系这样一个科层之中，成为政府官员的下属，政府规定每个牧民养羊的数量，并对那些违规者进行惩罚，这就是科层机制的解决方案。第二种做法是将草原私有化，用围栏将草原分割成小块的草地，每个牧民在自己的草地中放羊，希望多养羊的牧民只能在土地市场上向其他牧民购买草地，这就是市场机制的解决方案。第三种方式是祖祖辈辈在这个草原上放羊的牧民通过长期的交流沟通，形成了一些关于各家各户养羊数量和放牧范围的惯例，牧民们都不愿意违反这些惯例，因为经验告诉他们违反惯例很可能导致自己的收入下降，并且必然丧失其他牧民对自己的认同和信任，这是社区机制的解决方案[2]。随着研究的深入，治理逐步取代了政府管理，成为学术界研究如何解决社会性问题的主流范式，也日益成为国际组织和政府讨论社会问题的热门视角[3-4]。在现代社会中，许多复杂问题的解决往往需要两种乃至三种治理机制的共同作用[5]，而提升治理能力的核心在于恰当地选择和搭配治理机制[6]。

能源利用是对国家和社会具有巨大影响的核心问题，行政命令、市场交易和自愿协议都可以在解决能源问题中发挥重要作用。能源治理模式的不同，本质上是科层、市场、社区三种机制对能源供给和需求的影响力不同。在计划经济时期的中国，无论是能源供给，还是能源需求，都由政府的行政命令牢牢控制，这是一种科层主导的治理模式。改革开放时期，行政命令对中国能源供给和需求的影响都已经逐步弱化，显然不再属于科层主导的模式。本文旨在阐述两个问题，一是改革开放时期，中国能源治理模式的特征是什么？市场、科层、社区三种机制对能源供给和需求发挥了何种的作用。二是中国应该如何完善现有的能源治理模式，逐步提升治理能力。

1能源供需特征与治理模式

1.1能源供给分类

能源供给，大致可以区分为科学型供给和粗放型供给两种类型。科学型供给主要特征是将本国资源开采的规模限制在自然和社会可以承受的范围内，逐步在生产过程中实现资源节约、环境保护、劳工安全，通过适量进口能源、改进生产技术来保证供应。粗放型供给主要特征是为了扩大产量而不断扩大本国资源开采的规模，生产效率并未明显提高，生产过程带来的资源浪费、环境污染、劳工伤亡等外部性问题未能减缓。

美国是科学型供给的典型例子。该国煤炭蕴藏量超过4 000亿t、占全球蕴藏量的13%，居世界第一，常规石油和天然气储量也比较丰富，但该国国内能源开采不多，所使用的能源中30%来自于进口，石油的对外依存度超过65%。进入21世纪之后，该国发现了足够使用上百年的页岩油和页岩气，并逐步实现了以低成本开采利用这些油气资源，但2012年该国使用的能源中仍有18%以上来自于进口，石油的对外依存度超过50%。

1.2能源需求分类

对于发达国家而言，存在两种不同的能源需求模式，第一类以美国、加拿大为代表人均能源消耗超过10 t标准煤（即7 t标准油），可称之为美加模式。第二类以日本、英国、法国、德国为代表，这些国家的人均能耗约为5 t标准煤（即3.5 t标准油），只有美国的一半，可称之为日欧模式（表1）。从人均用电情况来看，美加模式的国家人均每年用电约为1.4万度，而日欧模式的国家人均每年用电约为0.7万度。究其原因，美加模式国家的居民生活明显更为奢侈，如美国每个家庭平均拥有汽车2.4辆，人均每年行驶3.0万 km，而日本每个家庭平均拥有汽车1.2辆，人均每年行驶1.1万 km，美国人均住房面积为62 m2，日本人均住房面积为34 m2[7]。

发达国家的能源需求主要由消费产生，而对于发展中国家来说，消费、投资和出口作为拉动经济的三种驱动力，都会产生巨大的能源需求，投资和出口在某些阶段产生的能源需求可能比消费更大。根据需求增长的速度和原因，发展中国家的能源需求大致可以区分为合理增长型需求和过快增长型需求。合理增长型需求主要是本国居民合理消费产生的能源需求。过快增长型需求不仅由本国居民合理消费产生，还包括居民奢侈性消费、投资和生产高能耗出口产品的能源需求，也就是说，部分居民已经开始

邬亮等：改革开放以来中国能源供需特征与治理模式中国人口·资源与环境2014年第12期表1主要发达国家2010-2012年的能源使用量

过上美国人的生活方式，部分企业家为了增加个人财富而生产高能耗的出口产品。

1.3治理模式

治理模式，连接着能源供给和能源需求。能源治理模式的不同，本质上是科层、市场、社区三种机制对能源供给和需求的影响力不同。不同的国家、不同的时期，往往形成了不同的能源治理模式，进而影响能源供给与需求（见表2）。计划经济时期的中国，无论是能源供给，还是能源需求，都由政府的行政命令牢牢控制，这是一种科层主导的治理模式。在美国，消费者根据能源价格来决定购买量，政府征收的消费税极低，能源企业根据价格来决定生产和销售量，是一种市场主导的治理模式。在日本，政府在限制能源需求增长方面发挥了重要作用，如征收高额的“石油煤炭税”、对进行节能改造的工厂和建筑进行补贴，推行“节能最优产品计划”、鼓励企业不断提高产品能效[8]。社区机制对能源需求的降低也发挥了不可或缺的作用，如81个名叫的 “节能共和国”的民间组织在努力提高中小学生、家庭主妇的节能意识和技术[9]。可见，科层、市场和社区三种机制在解决能源问题中都发挥着重要的作用，正是由于三种机制的共同作用，日本的人均能耗大大低于美国。

2改革开放以来中国能源治理模式

2.1能源供给

在改革开放以来，中国的能源供给规模不断扩大。1980年中国能源生产总量只有6.37亿 t标准煤，2000年已经翻了一番，达到13.5亿 t标准煤，2010年又翻了一番，达到29.7亿 t标准煤， 2011年增长至31.8亿 t（见图1）。

Governance中国（计划经济时期）政府的行政命令控制政府的行政命令控制科层主导、市场和社区作用甚微美国企业根据价格来决定生产和销售量消费者根据价格来决定购买量市场主导、科层和社区作用较小日本企业根据市场价格来决定生产和销售量政府通过征税和补贴来控制需求，消费者考虑价格和文化等因素后决定购买量市场、科层、社区共同作用

其中，煤炭生产增长迅速，始终占供给总量的70%左右，1980年原煤产量约为6.2亿 t，1995年达到13.6亿 t，2010年已经达到32.4亿 t，2011年增长至35.2亿 t。中国能源供给量的扩大，主要依靠扩大国内资源开采规模，生产效率没有显著提高，生产过程中出现了严重的资源浪费、环境污染和劳工伤亡，因此是一种粗放型供应。

图1中国的能源生产总量（1978-2011）

Fig.1Total energy production of China from 1978 to 2011

资料来源：1978-1989年数据来自中国统计年鉴（1996），1990-2011年数据来自中国统计年鉴（2013）

中国煤炭的科学生产量应该是多少呢？从资源量来看，中国煤炭资源仅次于美国和俄罗斯，居世界第三位。2005年中国已探明的煤炭资源保有量为10 430亿 t，其中剩余可采储量为1 126亿 t，潜在资源量1.6万 t，储量不是煤炭生产的制约因素，真正制约煤炭生产的是以下几个因素。第一个因素是安全生产。中国煤炭资源地质条件复杂，露天矿只占4%左右，其余都是井工开采，许多矿井是深层作业。在中国现有的生产矿井中，只有三分之一的矿井符合安全生产条件。第二个因素是生态环境。煤炭开采对于生态环境，特别是水资源影响巨大。山西、陕西、内蒙古、宁夏和新疆是煤炭主产地，但这些地区水资源极为短缺、自然生态极为脆弱，不能过度开采。第三个因素是交通运输。部分重要煤炭产区的外运条件有限。如新疆地区的丰富的煤炭资源由于离东部能源消费中心距离过远而难以大规模利用。这些因素共同决定了中国煤炭的科学产量是30亿t[10]。

而实际上，中国煤炭生产量在2011年就已经达到35亿 t，过度的开采造成了严重的资源浪费、环境污染和劳工伤亡。中国大部分矿井是深层作业，平均采深已经达到600 m，部分煤矿已经超过1 000 m。煤炭开发导致地下水系结构破坏，地表塌陷，水土流失，植被破坏，矸石堆积等问题，严重破坏水资源、土地资源和生态环境。中国开采1亿 t煤炭的代价是破坏7亿 t水资源，造成245 km2的土地水土流失，产生1 300万 t煤矸石。由于安全设施不健全，中国煤炭生产造成大量劳工伤亡，百万 t事故死亡率曾经达到10人，每年事故死亡人数达到一万人以上。经过多年的努力，中国的百万 t事故死亡率下降到1人左右，但每年煤矿事故死亡人数仍然在3 000人左右，一次性死亡十人、乃至上百人的煤矿事故仍屡有发生。而发达国家百万 t产量平均事故死亡率只有0.02至0.03人，中国与发达国家的安全生产水平仍然相差甚远。

2.2能源需求

改革开放时期的中国，生产的发展和居民生活水平的提高，带了巨大的能源需求。而奢侈性消费、重复建设和出口高能耗产品，则进一步导致能源需求急速增长。中国的能源需求，已经不再处于合理增长的阶段，而进入了过快增长的阶段。

中国老百姓生活不断改善，带来了能源需求的增长。中国居民的消费结构逐渐升级，特别是城镇居民的生活已经从生活必需品为主的“衣食时代”，进入到以私人小汽车和住宅消费为主的“住行时代”。中国城镇居民家庭恩格尔系数已经从1990年的54.2%下降到2010年的357%，城镇居民的“食品类”和“衣着类”支出占比从 2004 年的411%下降到2009年的379%。进入21世纪以来，中国城镇住宅面积增速明显变快，2012年，中国城镇居民人均住房建筑面积达329 m2，是2002年的134倍（见图2）。改革开放时期，中国私人小汽车的保有量呈现指数增长（图3）。1995年，中国的私人载客小汽车保有量突破100万辆，2002年突破500万辆，2004年突破1 000万辆，2010年已经接近5 000万辆，该年老百姓选择私人小汽车的平均出行比例也达到10%[11]。2012年的私人载客小汽车保有量比2010年又增长了53%，达到了7 638万辆。

受西方消费文化的影响，中国居民向往并逐步开始了奢侈性消费，这导致能源需求大大增加。中国人大多希望和美国人一样拥有大面积的住房、大排量的汽车。中国的大城市已经车满为患，北京市私人小汽车保有量已经超过每千人200辆，选择私人汽车出行的比例由2000年的265%提高到2010年的38%。由于偏爱大排量汽车，中国2010年机动车的百公里油耗反而比2000年下降了15%。部分人购买和使用宝马、奔驰等大排量汽车来展现自己的富裕。

高强度的投资导致了能源需求的急速增长。中国快速的工业化和城镇化，本身就需要大量的能源，而“大拆大建”的做法又使得这种需求成倍增加。在基础设施建设方面，中国许多城市都以建立超级大城市为目标，追求豪华高大的形象，大量使用高能耗材料。北京市2004年四星级及以上酒店共89家，2008年已经翻了一番，达到174家。另外，中国的重复建设现象十分严重，如“十一五”期间城镇建筑面积累计增长约58亿平方米，同期竣工城镇建筑面积达88亿平方米，这说明30亿平方米的建筑被拆除，约占竣工面积的34%。

出口亦是能源需求大幅增加的主要原因。改革开放时期的中国经济是一种出口导向型经济，生产的大部分产品销往国外，这些出口商品中包括了太阳能电池板、钾盐、铝材等高能耗产品，为了生产这些出口产品，中国需要大量的能源。如果考虑国际贸易中的能源流动，1997-2002年中国能源净出口量占当年能源消费总量的10%左右，之后该比例迅速增长，2006年更高达18.8%[12]。

2.3治理模式

粗放型供给和不断增长的需求，都与中国在改革开放期间的能源治理模式紧密相关，这种治理模式的特点就是市场机制主导，市场有效地连接了供给和需求，而科层和社区机制的作用甚微。

市场机制在改革开放期间逐步成为协调能源供给和需求的主导机制。以作为能源主体的煤炭为例，2006年后政府几乎完全取消了对价格的干预，煤炭价格完全由市场供求状况决定。市场机制实际上隐含了认识上的两个基本的假设。一是认为需求都应该得到满足，而不考虑这些需求是否合理。事实上，在资源紧张、环境空间约束下，并非所有的需求都绝对合理。二是认为国内生产是解决供给问题的最优手段，而不是将国内生产与能源进口、高耗能产品外包等其他手段仔细对比后，再做抉择。市场机制在中国能源领域发挥主导作用的结果，就是不断用扩大生产的方式来满足过快增长的能源需求。

市场机制无法解决资源破坏、环境污染、气候变化和劳工安全等外部性问题，这些问题的解决需要依靠科层和社区机制的作用，而政府的监管和宏观调控正是解决这类问题的常见方案。但实际上，中国政府并未在解决这些问题中发挥应有的作用。中国政府对于能源供给和需求的调节缺乏全局性策略，过多地陷于应付眼前的能源平衡问题。当出现需求大于供给的情况时，中国政府不是对需求进行控制，而是放任市场机制发挥作用，鼓励采矿企业扩大生产来满足能源需求。进入21世纪后，中国的能源需求每年都增加2亿 t标准煤，为了尽快增加能源供给，不得不依赖可以迅速提高产能的煤炭。而其他形式的能源，由于需要较长的筹备和建设周期，难以应对这种超常规增长而被忽视。例如，大型水电站需要近十年的水文调查、选址、设计和工程建设周期；核电站需要4至5年的建设工期，加上各种审批程序，一般也需要5至6年。当怒江梯级水电开发引起环保人士的反对时，当日本福岛核电站引发社会对核电安全的担心时，政府未经周密研究就搁置或推迟相关的水电或核电的开发计划。由于缺乏全局性策略，煤炭在中国能源供给中的比例从未降低。

在能源问题上，中国政府不仅没能解决市场机制不能解决的外部性问题，还使用公共资源为市场机制发挥更大作用创造条件。一个典型的例子是，在国内煤炭的开采过程中，许多煤矿基本的安全设施不健全，污染物常常未能得到处理。采矿一旦造成劳工死伤、环境污染等事故，最后都由政府来处理，其中就包括对死伤者进行赔偿，这实际上是用公共财政的资金来为煤炭开发者的生产行为提供资助和保险。

3中国能源治理模式的完善

如果中国的能源需求仍以当前的速度继续增长，整个地球将无法满足这种需求[9]，更何况西方发达国家也绝不会允许中国去挤占它们的能源产地。推动能源生产和消费革命已经成为中国的紧迫任务。

3.1中国能源革命的核心在于治理模式的完善

技术手段无法解决能源供需矛盾。在过去的几十年中，西方国家一直致力于用技术手段满足日益增长的能源需求，资源的利用率已经得到成倍的增加，结果却并未实现社会能源需求的降低。以美国家用电器为例，从1990年到2005年，美国家用电器的能源利用效率不断提高，电冰箱的电能使用效率提升了10%，空调效率的提升达到了17%。然而，由于冰箱和空调的体积以更快地速度增大，结果是全社会冰箱的总用电量增加了22%，空调更是增加了35%[13]。

为了解决中国的能源问题，国务院已经采取一系列富有成效的措施，但未能扭转局面。“十一五”期间，国务院把单位GDP能耗下降20%左右列为中国经济社会发展的约束性指标。国务院采取了目标分解和责任追究等一系列重要措施，有力推动了节能降耗。然而，中国能源消费总量持续增长、利用效率低的局面并没有彻底改变。2012年，中国GDP只占世界的11.5%，却消耗了世界能源消费总量的21.9%[14]。

解决中国能源问题的出路在于完善治理模式，除了发挥市场机制的作用之外，必须加强科层和社区机制的作用，通过三种机制的搭配使用，实现以科学的供给满足合理的需求。

3.2将控制能源需求总量列为国家战略和政府工作目标

单位GDP能耗下降20%这样一个相对性指标，这还不足以抑制单纯追求GDP，依靠外延扩张的投资冲动。中国应该进一步将能源消费总量列为约束性指标。通过能源消费总量的控制，可以更有效地推动发展方式的转变。

倡导节约型文化，让公众养成节约能源的生活习惯，如搭乘大众运输工具、吃本地生产的有机食品、穿棉麻天然织物、延长耐用品的使用年限，这些才是降低能源需求的长久之计。

压制奢侈性消费、重复投资和高能耗产品出口。为了控制能源需求总量，必须降低居民建筑、交通等生活领域的用能。中国必须对交通体系进行规划和调整，优先发展轨道交通和公共交通，优化城市布局，降低居民选择私家车出行的比例。其次是控制汽车的拥有量，制定更为激进的燃油经济性标准，提高对高排量汽车的征税标准，大力鼓励高效低耗汽车的发展。当前中国出口的多是劳动密集型、高能耗、高污染的产品，依靠这些低附加值的产业，已经不可能支撑中国的经济增长，反而导致国内能源供应紧张、环境污染严重。中国的出口加工业应该尽快转向生产能源消耗低、环境污染少的高附加值产品。

3.3明确限制国内能源生产总量，大力调整能源供给结构在控制能源需求总量的基础上，中国政府应限制能源供给总量，特别要限制国内煤炭生产量。在今后的二三十年中，煤炭仍将是中国最主要的能源，但中国必须改变粗放型的煤炭生产方式，实现生产过程的安全和环保。煤炭在中国能源供应中的比例应该逐步下降，当前应尽量降低煤炭产量的增长速度，尽快实现零增长，之后再逐步减产。

在限制能源供给总量的基础上，中国应进行能源结构调整。石油供应量应该继续增长，逐步成为中国能源供应的主力。由于中国石油储量较少，许多油田都已进入开发中后期，中国石油供给只能寄希望于勘探和进口。天然气在中国的储量较为丰富，生产和使用过程的环境污染较小，应该大力发展，逐步提高它在中国能源供给中的比例。在核能、水能、太阳能和风能方面，中国资源也很丰富，应尽快提高它们在能源供应中的比例。

（编辑：徐天祥）

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Demand， Supply and Governance of Energy in ReformEra China

WU Liang1，2ZHAO Xiaofan2，3QI Ye2，3

（1.School of Humanities and Social Sciences， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China；

2. Climate Policy Institute， Tsinghua University， Beijing 100084， China；

3. School of Public Policy and Management， Tsinghua University， Beijing 100084， China）

AbstractImprovement of energy governance is key to Chinas energy revolution， which is also an important task of Chinas further reform. In different countries or periods， market， hierarchy and communal mechanisms have diverse influence in energy demand and supply， which is the difference between energy governances. This article aims to summarize the characteristics of energy governance in ReformEra China， and finds the directions to improve it. We found that energy demand is excessively increasing in ReformEra China， which is met by extensive supply. Energy governance in ReformEra China is dominated by the market mechanism and lack of hierarchy and communal mechanisms. This energy governance is necessarily unsustainable. The objective of Chinas energy revolution should be to limit energy demand to a reasonable level， which can be met only by scientific supply. To improve the present energy governance， hierarchy and communal mechanisms should be utilized along with the market mechanism. Specifically， a cap on energy demand should be made a national strategy and a key task of the national government； an energysaving lifestyle should be advocated； extravagant consumption， repeated investment， and export of energyintensive products should be refrained. In addition， the total amount of energy supply should be controlled according to the demand， and the energy supply structure should be adjusted.

Key wordsenergy； governance； China； reform and openingup

[14]BP. BP Statistical Review of World Energy[EB/OL]. http：//www.bp.com/content/dam/bp/pdf/statisticalreview/statistical_review_of_world_energy_2013.pdf，2013.

Demand， Supply and Governance of Energy in ReformEra China

WU Liang1，2ZHAO Xiaofan2，3QI Ye2，3

（1.School of Humanities and Social Sciences， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China；

2. Climate Policy Institute， Tsinghua University， Beijing 100084， China；

3. School of Public Policy and Management， Tsinghua University， Beijing 100084， China）

Key wordsenergy； governance； China； reform and openingup

[14]BP. BP Statistical Review of World Energy[EB/OL]. http：//www.bp.com/content/dam/bp/pdf/statisticalreview/statistical_review_of_world_energy_2013.pdf，2013.

Demand， Supply and Governance of Energy in ReformEra China

WU Liang1，2ZHAO Xiaofan2，3QI Ye2，3

（1.School of Humanities and Social Sciences， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China；

2. Climate Policy Institute， Tsinghua University， Beijing 100084， China；

3. School of Public Policy and Management， Tsinghua University， Beijing 100084， China）

Key wordsenergy； governance； China； reform and openingup