法国水资源管理体制改革对北京市的启示

杨一萌 安静

(1.吉林大学经济学院,吉林长春 130012;2.中国地质大学(北京)外国语学院,北京 100083)

法国水资源管理体制改革对北京市的启示

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(1.吉林大学经济学院,吉林长春 130012;2.中国地质大学(北京)外国语学院,北京 100083)

法国在水资源管理方面有系统的管理机构,健全的法律、法规体系及水资源开发规划、投融资及收费体制,取得了良好的效果。借鉴法国水资源管理和水资源保护的成功经验,结合北京市的实际情况,提出了北京市水资源管理和水资源保护的对策和建议,主要包括:强化统一管理,加强法制建设,健全投入机制,强化基础研究,加强基础设施建设,促进公众参与。

法国 水资源管理 体制改革 北京市

1 引言

法国有五大主要河流：卢瓦河、罗纳河、塞纳河、加龙河、马恩河及莱茵河，年径流量为1800亿m3，地下水较为丰富，年平均降雨量为800mm，植物蒸发量为500mm，人均年水量为3000m3。目前法国人平均年用水量为4600立方米，其水费平均价格为3.39欧元/立方米，与欧盟其他国家相比，法国水价低于欧洲平均价格3.44欧元/立方米。在2005至2011年间，法国水价年均涨幅为3.3%。

虽然法国水资源较为丰富，但是水污染问题极其严重，各大河流和地下水污染非常严重，其主要原因是农业生产中大量使用农药致使农药残留物较多，造成了40%的水源需要进行特殊处理才能饮用，好的水源仅占5%左右。此外法国地表水21%至少有一项不符合化学和环境指标要求，有41%地下水未达标，90%的河流中发现杀虫剂和除草剂等农药，已发现的农药种类多达150余种。根据法国相关机构的调查，36%的民众认为法国水资源污染严重，超过空气污染和核污染比例，因此法国对水资源进行了全面有效地开发、利用和管理。

2 法国水资源管理体制

2.1 法国水资源法律法规

法律法规是规范水资源管理和水污染治理工作的重要举措。1964年之前，法国是按照十六世纪的水政策对水资源按行政区域来划分并进行管理的，但随着工业的快速发展和城市化进程的推进，水资源需求迅速增长，水污染也不断加剧，到1964年，法国颁布了全新意义的水法，对水资源管理体制进行了重大改革，取消了按行政区划进行水资源管理的方式，而确定以流域为核心进行组织管理。1992年颁布了新水法，规定采取以自然水文流域为单元的流域管理模式，以实行各种用途水的平衡管理以及各种形式水：包括地表水、地下水、海水、沿海水等进行统一管理。目前的水法规定项目主要有水资源权属、水资源管理和保护、水利工程、保护区和保护地、水资源管理制度、水资源开发机构和水资源经济与财政(见表1)。

表1 水法四大原则

图1 流域级水管理机构选举

2.2 法国水资源战略举措

(1)法国政府制定了2010-2013年国家开展水保护运动，旨在进一步摸清法国水资源现状，加强水污染的防护和治理。在全国设立了2700多个监测站点，并制定了符合欧盟要求的80多项用水指标[1]。

(2)仅2011年法国就投资237亿欧元进行水资源管理(见表2)。

从表2可以看出，法国政府重视水资源管理是落到实处的，加大投资力度，投入134亿欧元用于水利基础设施建设和现代化更新。 同时投入103亿欧元进行水污染防治和研究。还调动相关部门为水资源管理提供资金，其中35%来自流域水管理部门、46%来自私人投资者、19%来自政府公共财政支出。

(3)采取经济手段进行水资源管理。法国政府加强经济手段以确保水资源管理和水污染防治的实效，制定了七项措施：第一，各地工厂或居民设施用水必须要得到环保部门批准；第二，不得随意向水中排放污水，这必须要获得许可；第三，所排放污水必须符合国家规定的排放标准；第四，无论用水还是排水都要向流域水管理局交纳用水费和排污费，同时明确规定排污费收取是根据排放的污染物当量征收的；第五，所有未经批准擅自用水或超标排放污水，由地方环保部门负责监督并给予处罚；第六，相关从事污水处理的行为可以得到流域水管理局的资助或补贴；第七，规定地方政府投资修建公共污水处理设施的责任，以强化基础设施建设保护水资源得到合理利用。

(4)加强节约用水宣传。法国重视节约用水宣传，强化广大民众的节水意识。目前在全国已有96%的家庭安装了计量水表，大量减少了水资源浪费。同时，鼓励民众参与水资源的管理，政府通过听证、咨询、让公众推选的水代表参加水事务的投票表决，体现了科学民主的决策和管理，加强了国家对水资源利用知识的宣传普及，保障了水资源管理和水污染防治政策的有效实施。

图2 水资源各管理机构职能划分

表2 2011年水资源管理投资费用分配

2.3 法国水资源管理特点

(1)科学化：法国水资源管理机制全面，纵向层级和横向管理相结合。

纵向分四个层次管理，分为国家政府层次管理、流域水管理机构、地区级管理和地方级市镇管理。由国家政府指定国家水委会和环境部就国家级层次来进行水资源管理，主要制定国家水法规等相关政策，审核流域级水政策等。国家级以下各层级管理都有自己的责任，从上到下分工明确，实现了管理中的效率和效果。

横向设置六大流域区管理；为了加强水资源管理和水污染防治，法国将全国分成六大流域区，包括塞纳河-诺曼底流域、罗纳河-地中海流域、莱茵-莫斯流域、阿尔图瓦-皮卡底流域、卢瓦河-布列塔尼流域和阿杜尔-加龙河流域，设有流域委员会和流域水务局负责水资源规划和水管理工作。这种横向的以流域为单元的水量水质综合管理机制为法国水资源的合理利用和水环境保护提供了可靠保障。

(2)法制化：早在1919年10月法国就颁布了《水法》，1964年对《水法》进行了修订，目前采用的是1992年1月颁布的《水法》，对国家、流域、地区级、地方政府和用户及水公司等所从事的所有水资源规划、水资源开发利用、污水处理及水资源保护等活动均都有详细法律条文。

(3)民主化：在流域一级，流域委员会中的用户代表、专家代表、社团代表占全体委员总数40～45%，不同行政区的地方官员代表占36～38%，中央政府部门代表占19～23%。在地区一级，地方水委员会中50%为地区机构代表和地方公有公司的代表，25%为国家代表和国家公有公司的代表，25% 为不同用户、沿河土地所有者、专业协会和组织的代表，使水资源管理渗透到每一家、每一户。(见图1)。

(4)职能分工明确化：无论是在纵向还是横向流域层级管理上，所有相关管理机构都分工明确，责任划分清楚，彼此履行各自的水资源管理职能(见图2)。

表3 2011年北京市5大流域情况(数据来源北京市水资源公报)

表4 北京市2005—2011年用水与污水处理 (数据来源北京市水资源公报)

3 法国水资源管理体制的启示

法国的水资源管理模式以自然流域为单元的水资源的综合管理体制对北京市的水资源管理体制进一步完善有启示作用。随着经济的迅速发展和北京城市化进程扩容的加快， 北京市的人口剧增，目前已达到2069.3万人。同时在发展中对水资源的浪费和破坏也日益严重，水资源供求矛盾更加突出，水污染问题非常严重。北京人均水资源不足300立方米，仅为全国人均的1/8，世界人均的1/32。

3.1 强化以水系(流域)为单元的水资源管理

要突出水系(流域)机构的职权，减少与行政机构之间职能的交叉重叠，废除九龙治水，实施一龙管水，才能切实提高管理实效。北京属于华北地区干旱少雨气候，水资源严重不足。北京市有五大水系：蓟运河水系、潮白河水系、北运河水系、永定河水系、大清河水系，因此要改革管理体制，充分有效地发挥五大水系的功能与管理作用。

3.2 既要统一又要分权进行管理

不能只重视区域管理而忽视流域管理。水是全民共同财产的组成部分，所有权属国家，在遵守法律、法规的前提下，所有人有使用水的权利，水资源管理实行了分权管理制[3]。北京市应该确立北京市级管理职能、五大水系管理职能、各区县管理职能及区县专职负责供水及污水处理部门职能。

3.3 加大节约用水和水污染防护与处理力度

要采用经济手段管理水资源，即谁用水，谁付费；谁污染，谁交钱。要健全和完善水资源管理的法令条款以及流域制定的各项水资源开发利用、保护和管理等方面的水政策。对不遵守或违反者给予惩罚，惩罚措施包括恢复原状、罚款、关押等措施。

北京市解决水供应问题不光靠外省市援助，同时要从自身做起，加大节约用水宣传，特别是防护和治理水污染急需加大投入和管制力度，以大清河水系为例，2008年奥运会前进行了为期近一年的修建与治理，良好的河流水系状况只维持了半年，奥运会之后又恢复到以前的状况：每天有大量的污水排进清河，臭气熏天，饮用水遭到严重污染，周围普通民众怨声载道，没有参与权和话语权，严重影响了百姓的身心健康与日常生活和工作。

3.4 加大公民参与度

民众可以通过两种途径参与到水资源管理中：一方面用水户代表作为流域委员会成员直接对流域管理政策和措施产生影响；另一方面，民众可通过公众咨询环节就流域规划、水价调节和大型涉水项目提出意见，普通民众也可通过多种渠道参与水资源管理。

4 结语

要依法管水，层级管理职能清晰，责任到位。以流域管理为主、全民共同参与为突出特点。突出重点问题，加大力度解决水污染的防护和治理。北京市在水资源短缺，水污染比较严重的情况下，更急需提高水资源管理的有效性，解决突出问题。首先不但要健全法制，更重要的是要依法管理。我国自2002年通过的《水法》颁布以来，北京市相继出台了一系列保护水资源的法规和政策。然而存在有法不依、执法不严、违法不究、滥用职权、人治大于法制的问题。其次要发挥5大水系的管理功能，与行政区县的管理有效结合，充分发挥各自职责。第三促进减排工作。提高排污费，促使各企业减少污水排放量，高污染企业要遭到自然淘汰。第四坚决杜绝在没有充分考虑对水体可能造成伤害就盲目进行资源开发，导致越开发对水资源的破坏越严重。第五要细化工业、农业、服务等行业和用水产品的定额指标，严格实施产业用水效率和节水产品器具市场准入制度。第六在实施用水定额管理的基础上，要进行调研确定合理水价。促进人们节约用水，增强水资源保护意识。制定供需双方都能够接受的供水价格及污水处理价格体系，逐步实现全体市民共同参与到有限的水资源决策和管理中。

[1］马丁·格里菲斯(Martin Griffiths).欧盟水框架指令手册[M].北京:中国水利水电出版社,2008(水利部国际经济技术合作交流中心组织翻译).

[2]王海,等.法国水资源流域管理情况简介.水利发展研究,2003,(8:59).

[3]张金峰,等.澳大利亚、法国水资源管理经验及启示.人民长江,2012,(7:91-92).