中国行政审判制度的第一次实践—平政院制度的创设与演变

赵 勇 王学辉

（作者分别为乐山师范学院法学与公共管理学院讲师，西南政法大学行政法学院教授；本文系四川省教育厅项目，项目编号：10SB034）

平政院制度的创立

武昌起义爆发后，各省纷纷宣布独立，政治上的变革为中国人依照自己的意愿建立国家制度提供了条件，行政审判制度也从此开始在中国大地上生根发芽。

1912年1月30日，由时任法制局长的宋教仁草拟的《中华民国临时政府组织法草案》第一次提出了平政院的构想。参议院讨论此草案时认为“国家基本法制定之权属于立法机关，顾虑此风一开有损立法权独立行使之尊严。”①因而未被接受，后由参议院于2月7日组织起草委员会另行起草制定，改称《中华民国临时约法》，并于3月8日正式公布实施。此约法虽与法制局草拟的《中华民国临时政府组织法草案》相比有着明显的变化，但是，《临时政府组织法草案》第十四条之内容却被保留了下来，只是将其拆分为两条分别规定。平政院制度第一次在国家根本法中得以确立。

平政院制度在民国之初颇受重视，《临时约法》颁布后不久，3月28日孙中山即在“孙大总统令各都督保护人民生命财产电文”中提出“人民有受……疾苦者许其按照临时约法来中央平政院陈诉或就近向都督府控告。”袁世凯就任大总统后，各项国家制度开始着手设立，平政院制度的创设也随即提上了日程。1912年11月，由法制局所拟定的行政审判法草案出台，计五十九条，交国务院审议。后平政院官制草案数易其稿，1914年3月31日，总统袁世凯发布《平政院编制令》，并任命汪大燮为平政院院长。平政院制度终于在法律上建立起来。

平政院组织机构的设立

《平政院编制令》出台之后，北京政府即开始着手筹备设立平政院。4月2日袁世凯发布命令陈述平政院的重要地位：“查行政裁判所之设，东西各国俱有先例，即吾国临时约法亦有行政诉讼别定法律之明文。亟应将平政院从速设置，并参酌旧制，体察国情，于该院设置肃政厅，俾于行政审判之外兼有纠弹官吏之权，期挽颓风而臻上理……”②4月3日任命庄蕴宽为都肃政史。4月15日汪大燮正式就任平政院院长。四月中旬，平政院在国务院内设立临时筹备机构，开始着手筹备。政府各员根据《平政院编制令》的规定纷纷密荐平政院评事及肃政史等员。尽管有每人限制二员的要求，但至四月中旬，保荐名额已逾五十人，而所荐之人既有民国要员，也有前清重臣。至4月20日，定员十六人的肃政史，保荐名额已经超过三倍以上。面对如此众多的候选人，院长汪大燮认为应以“其人之经验常识为用舍之标准”，评事一职应取精于法学之士，而肃政史一职则应取材于前清著名御史。5月7日，人选问题尘埃落定，总统袁世凯发布命令，任命曾述棨、王瑚、蹇念益、夏寿康、蔡宝善等十六人为肃政史；任命董鸿祎、杨彦洁、邵章、曾鉴、陈兆奎等十五人为平政院评事。5月13日又任命董鸿祎、曾鉴、张一鹏为平政院庭长。5月26日至28日，各评事及肃政史正式就职。

就平政院评事而言，其中有留学经历的有李榘、邵章、马德润、范熙壬等人，而研习过法学或任过司法职者则包括邵章、马德润、麦秩严、曾鉴等人。由此可见，平政院评事中有留学经历者以及研习过法学或任过司法职者均占多数。而在肃政史中，多数人员则为清朝或民国各级官员，如曾述棨任肃政史前为外交部参事，王瑚为清廷湖南民政长，蹇念益为清廷河南财政副监理官、民国众议院议员……。因而，肃政史主要是有丰富政治阅历人士，与平政院评事侧重于司法经验与知识不同，这也印证了平政院长汪大燮之前对于平政院人员的不同要求。

在平政院组织机构积极筹备的同时，相关立法也在加紧起草之中，4月10日北京政府公布《纠弹条例》，5月17日公布《行政诉讼条例》及《诉愿条例》，6月8日公布《平政院裁决执行条例》，6月11日公布《行政诉讼状缮写方法》。在法规基本具备的条件之下，平政院终于向世人揭开了面纱。1914年6月16日，平政院举行开庭礼，但仅系形式上之礼节，并未审理案件。6月23日，平政院第一次开庭，所审案件为直隶霸县知事刘鼎锡被纠弹案。至此，平政院机构终于正式成立并开始运作。

平政院制度的演进

平政院与司法机关权限争议。由于《中华民国约法》及《平政院编制令》对平政院职权的规定较为粗略，而后制定的法规也并没有解决这一问题。因而，平政院开幕之后，在审理霸县知事刘鼎锡及顺天府尹王治馨被纠弹案的过程中，平政院与司法机关的权限争议问题开始显现。《中华民国约法》及《平政院编制令》均规定平政院有审理纠弹案件之权，然而是否涉及刑事审判则未明确。同时《平政院编制令》第一条又明确要求“平政院审理纠弹事件不妨及司法官署之行使职权。”这就引发了平政院与司法机关之间关于权限问题的争执。

平政院认为，平政院是裁判行政官厅及行政官吏的一种特别制度，根据《约法》第八条的规定，平政院有权审理行政诉讼案件，而根据《约法》第四十五条的规定，平政院则为审理纠弹事件的机构。因而平政院属于约法第四十五条规定的审理“行政诉讼及其它特别诉讼”的特殊机构。既然特别设立之审判机关其权限必须超出普通法院管辖之外，因而无需考虑是否妨害普通权力问题，平政院应当有权就纠弹案件进行审理并裁决。而以司法部为代表司法界一方则要求尊重司法独立，认为平政院并非特别审判机关，由于平政院具有行政机关性质，因此不可将涉及司法案件交其审理裁决。况且，当时全国下级审检各厅已归裁撤，如果中央大理院又丧失审理之权，则司法独立原理全然无存。

1914年7月17日，修订后的《行政诉讼法》及《纠弹法》公布。从这两部新法律的内容来看，其变化主要在文字方面，内容上的变化并不大，平政院权限也无变化。但是，同日公布的《纠弹事件审理执行令》第三条规定“应付司法审判之官吏，由大总统特交司法总长，饬管辖该案之检察厅立即向管辖该案之法院提起公诉。”这一规定实质上消除了平政院就纠弹案件刑事范围审判裁决的权力。

尽管《纠弹事件审理执行令》在一定程度上解决了权限争议问题，然而，无论是《纠弹法》还是《行政诉讼法》对于平政院审理权限范围问题并没有做出明确的规定，这也导致平政院与司法机关权限之争难以终结。对于权限问题，此后司法界与平政院仍然存在分歧，各执一词。平政院认为，其所审理的纠弹案件，司法机关仅有决定适用何种刑罚的权力，无权审查其已经认定的事实；而司法界则认为，平政院仅能判定案件是否属于刑事审判范围，其所认定事实不能约束法院。这种有关平政院审判权限的争论一直持续到1916年6月肃政厅的撤销。

肃政厅的撤销。1914年《平政院编制令》所设计的平政院是一个混合机构，一方面平政院握有行政诉讼审判权，由平政院评事组成审判庭行使，另一方面平政院又拥有监督、弹劾官吏的权力，由肃政厅（由肃政史组成）行使。肃政厅的设置在《临时约法》中没有规定，民国初年创设平政院制度时，最初草案中也并无肃政厅的设置，但是在后几稿中开始有类似机关监察厅的规定，最终《平政院编制令》中则提出肃政厅的设置，行使监察、弹劾官吏的权力。袁世凯对肃政厅及肃政史寄予厚望，1914年5月26日，在肃政史觐见总统袁世凯之时，袁说：“国家之败由官邪也，故历代皆设言官以纠正之，法良意美，治国者所当取法。吾国自入民国以来，仕途庞杂极矣，特设肃政史一官冀有所补救。”③当时舆论认为，肃政厅乃是对前清都察院的摹仿，肃政史即左都御史的变相。平政院成立后，肃政厅也开始履行职责，各肃政史开始纠弹各级官员，其中包括诸多民国要员，如梁士诒、许世英、杨度等，肃政厅在肃清吏治方面起到了一定的效果。1915年12月袁世凯称帝，三个月后帝制失败，民国重兴，在此期间，同所有其它政府机构一样，肃政厅仍然正常运作。1916年6月，袁世凯病故，黎元洪就任民国总统，此时因复辟帝制，袁世凯为国人所忿，与其相关的法律、制度都开始着手修改、裁撤。因肃政厅的设置与袁密切相关，因此其命运也已经注定。1916年6月29日，总统黎元洪发布命令，恢复《临时约法》的效力，废止《中华民国约法》，由于肃政厅为约法中规定的机构，因此同日发布命令裁撤平政院所属之肃政厅。随后7月6日《纠弹法》被废止，肃政厅被撤销。肃政厅撤销后，此前已经交予其审理的案件如何处理有待明确，1917年1月11日，经平政院呈请，总统黎元洪发布指令：“未结各案系在纠弹法废止以前交审，应仍由该院从速审结。”④平政院对未结纠弹案件的审理一直持续到1917年。肃政厅被撤销之后，平政院即从一个兼有行政审判和官员弹劾权的混合权力机关，转变成了一个专门负责行政诉讼的行政审判机关。

平政院的裁撤计划。1923年10月8日，国会三读通过《中华民国宪法》案，10月10日宪法会议正式公布此案，历时十余年几经波折的《中华民国宪法》终于出台。随即政府开始着手实施宪法。根据《中华民国宪法》第九十九条规定“法院依法受理民事、刑事、行政及其它一切诉讼；但宪法及法律有特别规定者，不在此限。”这实质上取消了平政院制度，因而，平政院的裁撤也提上了日程。10月18日，总统曹锟发布裁员命令。遵照此令，各机关开始着手裁撤，平政院的裁撤问题，也在此时提出。国务院在内阁会议中提出裁撤平政院、侨工局、经济调查局、政治讨论会、统一委员会、外交委员会、蒙疆委员会等骈枝机构。11月29日，裁员令正式公布，规定：“除平政院应依法办理外，如统一善后委员会、政治善后讨论会、京兆河道管理处、运河工程局、水路测量所、毛革改良会、蒙藏招待所、办理接收库恰事宜处、西北国道筹备处、驻欧航空委员均着一并裁撤”⑤。平政院因《中华民国宪法》中行政诉讼审判权归属于普通司法机关的规定被列入裁撤机构名单。但是在当日内阁在讨论裁员问题时，对平政院职权问题作出补充决议，议决“在法律问题未解决以前，所有行政诉讼仍归该院承受办理。”⑥后因法律条件一直未具备，平政院的裁撤被搁置起来。1924年11月，曹锟下台，段祺瑞临时执政，随即废止《中华民国宪法》，宪法既无，平政院裁撤问题自然终结，平政院因宪法而生之裁撤问题终以平政院保留而尘埃落定。

平政院的终结与行政法院的成立。平政院裁撤问题解决后，继续履行其作为行政诉讼审判机关的职责一直到1928年北洋政府的终结。1928年6月8日，北伐军攻入北京，京中机构自行解散，随即国民政府派员接收北京各机关，平政院也自然终结。平政院终结后，中国行政审判制度的第一次实践也宣告结束。但行政审判制度在中国的实践并没有停止不前。1928年10月20日国民政府颁布《司法院组织法》，其中设立了专门负责行政审判的行政审判署。1928年11月，国民政府修改《司法院组织法》，将“行政审判署”变更为“行政法院”，确立了行政法院制度。1932年11月17日，国民政府颁布《行政法院组织》及《行政诉讼法》，1933年6月2日，国民政府任命茅祖权为行政法院院长，23日，行政法院成立。行政法院时代正式开始。

结语

平政院制度是大陆法系行政裁判制度在中国的第一次实践。平政院制度首先是对大陆法系行政裁判制度的效仿，因而平政院主要职能在于审理行政诉讼。同时，在传统监察思想的影响下，平政院内部又添设了一个职掌纠弹官吏的机关：肃政厅。这种开创性的设计，使得平政院制度在很大程度上不同于当时其他国家的行政裁判制度。从实际效果来看，这种中西合璧的制度无疑是较为成功的，一方面，平政院从1914年到1928年间审理了数百件行政诉讼案件，切实起到了救济人民权利，防止违法行政的作用。另一方面，肃政厅在其存在的两年多的时间里，纠弹了诸多官员，有效发挥了监察吏治的作用。

不过平政院制度毕竟是一种创新，所以在制度设计方面，不可避免地存在一些缺陷。从纠弹程序来看，根据《纠弹法》的规定，肃政史纠弹官吏必须向大总统呈请审查，再由大总统交由平政院审理。在这一过程中，大总统即拥有是否纠弹官吏的决定权。因而肃政厅难免为人所诟病，被视作是总统袁世凯实现专制的工具。另一方面，平政院的纠弹职能，虽然主要是对中国传统监察制度的继承，但也同时融合了西方法律思想，纠弹案件必须经由平政院通过司法程序审理决定，而非将决定权完全交予一般行政机关。平政院审理纠弹案件，需要就被纠弹官吏应交惩戒或交司法机关审判作出裁决。因而必然会与司法机关的刑事审判权产生冲突，引起两个机关之间的权限争议。正是肃政厅的这些缺陷再加上其与袁世凯的关系最终导致了被撤销的命运，而并非因其效果不佳。

而在行政诉讼方面，此一制度基本是对外国行政裁判制度的效仿，并无太多的本土因素。平政院行政诉讼制度的创新主要集中在肃政史提起行政诉讼的规定中。虽然这一规定的出发点可能主要与监察吏治有关，但在客观上却对保障人民权利具有极大意义，在人民法律意识薄弱，法治刚刚萌芽的当时，具有重大价值。不过可惜的是，伴随着肃政厅的撤销，这一创新规定尚未实施就失效了。尽管这一规定使得行政诉讼制度具有了一定的中国色彩，但于行政诉讼制度本身并无根本影响，只是对国外成熟的法律制度加以微小修改而已，因而平政院行政诉讼制度的设计并无明显缺陷。这也决定了平政院能够在行政诉讼方面取得成功。

总之，平政院制度是中国本土政治思想与西方法律制度结合的产物，是监察制度与行政裁判制度的结合。由于这两种制度性质的不同，这种结合实质上是松散的，因而二者之间并未产生冲突。虽然由于肃政厅的撤销使得这种开创性的制度最终未能完全实现其初衷，但实践也表明，尽管存在或多或少的问题，平政院制度这种中西合璧的设计仍是较为成功的。平政院的实践证明了行政诉讼制度能够在中国良好运行，也证明了大陆法系行政裁判制度在中国实施的可行性，而肃政厅虽被撤销，但纠弹制度的设计仍有诸多可取之处。这些都为后来国民政府的行政诉讼及监察制度的构建提供了宝贵的经验，对于今天中国行政诉讼和监察制度的改革也具有重大的参考价值。

【注释】

①“中华民国史事纪要编辑委员会”：《中华民国史事纪要（1912年1至6月）》，台北：“中华民国史料研究中心”，1971年。

②政府公报684，1914年4月3日。

③“总统训诫肃政史之演词”，《申报》，1914年5月30日。

④政府公报362，1917年1月11日。

⑤政府公报2770，1923年11月30日。

⑥“裁员令之修正与议员”，《益世报》，1923年11月30日。