财政支持养老保险支出风险的防范

李汉才

（作者为河北大学管理学院副教授）

随着我国老龄人口的增多，如何保障逐渐失去工作能力的老人的生存和生活是人口老龄化所要面对的首要问题。一个重要的解决手段便是人们缴纳一定的养老保险，等到年老退休后开始依靠领取保险金来生活，但随着社会老龄化速度的加快，越来越多的老年人需要领取保险金。此外，由于出生率降低，缴纳保险金的年轻人却没有相应增多，这也就意味着保险金储备增加极为缓慢。因此，如何健全养老保险制度，使养老保险金额收支平衡，就成为一个重要的社会难题。

养老保险的财政支持责任分析

财政支持养老保险的理由阐释。政府代表社会公共权力，它必须为社会提供一定的公共服务，其中包括社会保障体系的建立。养老保险作为社会保障的一项重要内容，政府在其中承担着重要责任。养老保险制度关系到全国性的社会保障工作，与个人的其他身份特征有所联系，因此要使养老保险体系正常运行，就需要建立一个全国性的、统一的管理体系，制定统一的收付标准与运行渠道。其复杂性与重要性使得私人单位无力承担如此重大的责任，只能由政府来承担。此外，政府之所以要承担养老保险责任，还因为它具有国家权威性与强制力，能够通过制定法律来强制性降低养老保险的运行成本。这是市场无法做到的，它还能够把养老保险制度法律化，保障养老保险运行的各环节正常运行并受法律的保护与监督。更重要的是，国家具有强大的财政体系支持，能够在养老保险自身资金出现短缺时及时进行财政上的支持与补充，保证养老保险制度持续运行，在此过程中，养老保险制度的调整也成为国家干预社会经济生活的手段之一。

世界各国政府在养老保险制度的建立与运行中都扮演着重要角色，这是因为养老保险制度的正常运行与否关系着国民经济发展的好坏，因此政府必须担负起建设社会养老保障体系的责任，做好社会养老保险的建设工作。这不仅是为公民提供社会养老服务，而且对于国家经济运行有着重要作用。

首先，国家可以通过养老保险来进行社会收入的再次分配。国家征收养老保险费是把公民的初次收入进行集中，在征收过程中，国家根据个人的收入水平来决定缴纳费用的多少，收入多的多缴纳，收入少的少缴纳。将保险费收集后，国家根据相关的养老保险政策，向符合条件的公民发放保险费，这种基本养老保险制度只是保障公民的基本生活，所有福利待遇并不会很高，但通过这种征收与发放的过程在一定程度上保证了二次分配的公平性。

其次，养老保险能适当纠正市场失灵。市场机制有着自身缺陷，这是不可改变的，而只可以通过各种政策手段来最大限度地弥补这种缺陷，减少其带来的危害。社会养老保险中费用的收取与发放并不都遵循市场等价交换的原则，而且交易双方一方是民众一方是政府，双方的信息资源占有也不对称，它的运行是属于市场失灵的范畴，需要政府财政进行弥补以纠正这种失灵，保证其正常运转。

最后，养老保险制度的实施是为了防止公民个人的短视行为。养老保险制度的实质是国家将公民现在收入的一部分进行征收，当公民符合领取养老保险金条件时，再根据当时的生活水平发放一定的保险金以保障其生活。这是牺牲个体现期的部分收入来应对未来消费，也是一种长期投资行为。国家以法律形式来规定个体通过各种渠道缴纳养老保险，是为了避免个体只热衷于短期投资，着眼于目前消费水平的提高而忽略未来养老问题的发生。政府有能力也有责任参与到社会养老保险的制度建设之中，保证养老保险制度的正常运行。

政府是社会养老保险责任的重要承担者之一，但在整个社会养老保障体系中，还需慎重考量政府应承担多重的责任。欧债危机爆发的一个重要原因便是政府在社会福利保障体系中承担了过多责任，导致财政赤字不断攀升。由此可以看出，如果政府在养老保险体系中承担过多责任，则可能会给国家财政带来较大风险，而承担太少又不足以保证整个制度的持续运行，因此政府应合理把握在养老体系中承担责任的分量。

财政支持养老保险的具体内容。一是制度设计。制度是保障一项事业正常运转的基础与保障，养老保险制度的合理与否不仅直接关系到养老保险体系的整体运行成果，更关系到整个社会老年人的的生活与社会的稳定和谐。所以在养老保险制度的建构之初就应从民生角度出发，动用各方力量来构建和完善此制度，并随着社会的发展变化对其进行调整；二是法律体系的构建。社会养老制度在一定程度上是具有强制性的，因此其运行需要国家法律的保障，这样才能够发挥出养老保险对于保障社会稳定与人民生活的民生作用。养老保险这种制度的法律权威性又是通过政府来实现的，因而政府要积极支持社会养老的立法工作；三是兜底人角色。养老保险金是由国家通过专门账户来运行的，但从目前情况来看，养老保险金自身的运转很难完全满足社会养老金的支付需求，因而此时便需要国家财政来进行财政资金的支持。养老保险的持续、健康运转离不开国家财政这一兜底人角色；四是监管者。养老保险事关大笔公共资金的运转与流通，因此需要一定的监管制度对养老保险的日常工作进行监管，保证其按照法律程序正常运行，并保证资金流动的合法性；五是实施者。政府既担负着养老保险制度的制定又担负着其实施责任，而且随着社会老龄化的加重，养老保险体系在社会的运转中越来越重要，而政府作为养老保险制度的实施者，它所担负的社会责任也更加重要。

中国财政支持养老保险支出风险的防范对策分析

优化财政收支结构，提高养老保险支出效率。现在世界各国的养老制度基本上可分为以下三个层次：一是较为基本和基础性的，由国家提供的养老保险制度；二是由企业参与养老的保险制度，一般是企业拿出一部分资金来为其职工缴纳部分的保险金，根据养老保险层次不同而缴纳不同金额，但一般有相关政策固定缴纳比例，属于公司的福利性政策；三是公民个人的购买和缴纳活动，一般是由相关商业保险公司兜售各种类型的养老保险金，然后公民个人根据需要进行购买，相当于一种储蓄投资。

目前，这三个层次的养老保险在中国是平行共存的。中国由国家来组织和实施的养老保险覆盖范围已较为广泛，但是根据不同环境有所区分，在农村主要是实行农村养老保险，而在城镇之中的养老保险主要分为一般企业单位的养老保险和政府事业单位的养老保险，而且现在已开始实施城镇居民养老保险，其保险制度基本覆盖了从业或非从业的所有城镇居民。而中国的企业为职工缴纳一定养老保险的制度自20世纪90年代初便开始施行和推广，迄今已有较大发展，但与国外相比还存在一定差距，在承担保险费用的金额比例、相应的法律法规建设和缴纳费用的运营等方面都还有不完善之处。

第三层次是依照公民的个体意愿来购买一些养老保险，相比前者所具有的一定福利性特质。这一层次的养老保险完全是商业性质的保险，是个体为了在老年能够获得更多保金的一项提前投资，一般保险公司运用这些缴纳的保险金去进行相应的投资，获得更多的盈利，以保证未来养老保险金发放金额的充足。虽然目前这三个层次的保险在中国都存在，但是第三层次的商业养老保险金制度并没有得到良好的发展。其原因主要在于：一是中国人家庭观念较为强烈，秉持传统的“养儿防老”的心理，不论是从心理上还是经济上都很难接受自己去买商业养老保险来保证老年生活；二是我国的第三方养老保险制度并不完善，运营宣传不到位，人们认识不到购买商业养老保险所能带来的收益与保障。要想缓解未来国家财政对于养老保险的支出压力，国家应鼓励企业参与职工的养老保险建设，并制定多种政策来促进商业养老保险的发展，一方面逐步提高商业养老保险的管理水平；另一方面通过相关政策来鼓励人们购买商业养老保险，分散国家养老保险金额不足的压力。

多渠道筹集养老保险资金。养老保险之所以给财政带来风险，主要是因为其在支付现金时出现短缺不足，这种短缺的出现主要归结于我国养老保险制度设计的不合理。我国的养老保险制度原先为现收现付制度，即由现在从事一定工作并交纳一定养老保险金的人来支付已退休人员的保险金发放。但现在国家在养老保险制度上开始实行具有中国特色的统账结合的养老保险制度，即把养老保险的社会统筹与个人账户相结合的制度，而在此转变过程中并没有解决转轨的成本问题，这就造成在养老保险体系内部挪用个人账户险金去保证社会养老保险金的正常支出。

多方筹集养老保险储备金额，一是可以尽可能地扩大参保人数，让更多的人参与养老保险，不断有新的保险金流入养老保险体系内，同时国家也要严查拖欠养老保险金缴纳或偷漏保费的情况；二是国家可以拿出部分国有资产来充实养老储备金，把部分国有股份拿来抵充保险金，让其通过控股分红来获得保险金额；三是国家通过发行一定的“社保公债”来筹集部分资金作为现在能够支付的养老保险金，当然实行的前提是利用政府权威来保证这部分公债能够增值；四是，可以通过发行类似福利彩票的形式来筹集资金，鼓励社会组织或成员进行慈善捐赠，以弥补养老保险储备金的不足。因此，国家应在养老保险金的筹集上实行多渠道筹集，积极制定政策鼓励各方支持养老保险制度，以缓解养老金额不足所带来的财政收支不平衡的压力。

加强养老保险基金的管理水平。首先，增加基金的保值增值能力。随着老龄化问题的加剧，养老金额的缺口日益增大。国家必须把部分收纳的养老保险费用进行投资以获取一定的收益，实现保险金的保值增值，这样才能够在将来弥补巨大的养老保险资金发放需求。目前这一养老保险金的增值工作主要是由全国社会保障基金理事会来运作和管理。2000年，全国社会保障基金理事成立全国社会保障基金，这部分基金主要来自企事业单位职工的养老保险费，理事会把这部分基金交易专门的金融投资机构进行增值管理。经过十余年的运作，基金金额数目在不断增长，基金的组成也更加多元化，本来主要以国家财政拨款为主，现在除了一定的财政拨款外，还有国家股份参与以及彩票公益金等。此外，在增值方式上更为多样化，既有固定收益的投资，也有风险股票投资，还包括对实业的投资和现金等价物的投资等。多样化的投资方式让基金获得有效的保值和增值，为养老金的支付做出巨大贡献。

同样作为养老金重要来源之一的基本养老保险基金在保值增值上情况却不容乐观。如何有效地运作养老保险基金，让其实现增值和保值，是目前面对巨大的养老金收支差距时需要考虑的问题。在这一方面，我们可以借鉴和学习智利的养老金运作模式。智利在20世纪70年代同样面临着养老资金不足的状况，勉强用“现收现付”模式来维持养老保险体系的运作，但在20世纪80年代，智利政府出台了新的养老保险制度，即政府不再进行保险金的投资运作，而是直接给参保人员建立一个养老基金账户，其所缴纳的保险金由私营基金管理公司来经营。这些基金管理公司从中收取一定的管理费用，同时政府引入竞争机制，让参保人自主选择基金运营公司。因此各家基金运营公司更加积极的运作这些基金，让参保人获取更多的利益，以此来吸引更多的参保人员来选择自己的公司，进而抽取更多的管理费用。经过几十年的发展，这项制度不但逆转了原本养老保险资金的短缺状况，减轻了政府的财政压力，而且投保人员也获得了更好的养老保险金待遇。

中国的养老保险金的运作一直是由国家来管理和运作，出于安全性的考虑，国家对其也很少进行风险投资，这使巨额的资金只能等待贬值，造成资源浪费。中国其实也可以借鉴智利的管理模式，适当引入市场竞争机制，将养老保险金的运作交由一定数量的基金运作公司进行管理。政府在此过程中只要把握好基金运作公司的准入标准以及监控好基金的收益率，以对目前的基金运作公司做出一定的调整。这样不仅能够节省国家进行养老保险基金运作所投入的人力物力，还能让养老保险金得到较大增值，有效缓解当前养老保险资金不足给国家财政带来的压力。

其次，建立养老保险物价联动调节机制。为了平衡社会经济不稳定给养老保险金带来的冲击，多数国家都制定了一定的养老金调整机制。这种养老金的调整目前主要有两种依据：一是根据社会消费水平来调整；二是根据人们的工资收入来调整。根据社会的消费水平来调整，主要是为了预防社会的通货膨胀，其目的是养老金能够不贬值，以保证老人的基本生活。但在社会经济发展较高的水平下，这种制度并不保证老人能够同样享受到社会发展的成果。后者根据工资收入来调整，这就减轻了在职者缴纳更多险金的压力。但有些国家是综合考虑这两种情况，例如瑞士的养老保险金的调整就是综合考虑目前的消费水平和工资水平进行参考调整。

再次，适度调整养老金替代率。目前我国的养老金替代率情况不一，一般国家机关和事业单位的养老金替代率较高，能达到85%以上，而且这些单位的退休人员拿到的退休金甚至要比一般单位的职员薪资还要多。这部分资金大多是由国家财政来担负的，给国家财政带来不小压力，而一般企业单位养老金的代替率只有50%左右，且水平不高。因此，要减轻养老制度给财政的压力，国家应适当调整养老金的替代率，根据一定的工资水平变动情况来调整老金替代率水平，但如果超出国家的财政负担水平，则要适当下调退休金水平。此外，机关事业单位的员工也应与一般企业类似，个人与企业也应承担部分资金缴纳，这样就会平衡国家事业单位与社会一般企业之间的养老金替代水平。

最后，近年来国家日益重视农村养老保险的普及和推行。每年对于农村进行大量的财政补贴和投入，其实也是中国加入WTO的一个必然发展。WTO规定成员国必须通过“绿箱”政策来对农业进行补贴，发达国家一般是通过对农民本人进行一定扶持和补贴，而我国在WTO谈判中仅将补贴率定位不高于8.5%，这远低于发达国家的水平。我国加入WTO时间并不长，因此应在发展过程中更好地利用其规则，加大对农业还有农民的补贴力度，坚持“以人为本”，对农民本身进行投资和补贴。可以利用对农民的养老金优惠政策来减少成员国之间交往的损失，同时减轻国家财政对于农村养老保险资金的支付力度和政府的财政压力，有效防范财政支持养老保险所带来的风险。