推进小型水利工程管理体制改革的实践

2014-12-12吕春艳曾庆祝

江苏水利 2014年10期

吕春艳曾庆祝石炜陈娟

（1.淮安市淮涟灌区管理处，江苏淮安 223005；2.淮安市水利局；江苏淮安 223005；3.淮安市水利勘测设计研究院有限公司，江苏淮安 223005）

小型水利工程是农村水利灌排体系的末稍，是保障改善农业生产条件、提升农民生活质量、提高工程综合效益的基础，但是，目前小型水利工程管理存在管护主体缺失、管护责任难以有效落实等问题，严重影响了工程安全运行和效益充分发挥。为此，进一步加强小型水利工程管理，理顺小型水利工程产权关系，建立科学合理的管理机制势在必行。

1 基本情况

建国以来，淮安市农村水利经过几十年的不断建设、配套、提高和完善，农田灌排标准不断提高，农村水环境不断改善，水管体制不断健全。全市耕地面积48.29 万hm2，发展有效灌溉面积41.04 万hm2，建成旱涝保收农田36.04 万hm2，节水工程控制灌溉面积21.49 万hm2。建成万亩以上灌区24 个，其中，洪金、淮涟2万hm2以上大型灌区8 个；建成小型圩区513 个，面积2993 km2，构筑防洪圩堤3167 km，修建圩口闸1174座，保障圩区安全；配套中小沟级配套建筑物16.68 万座，其中，中沟以上建筑物5.4 万座；新开大、中、小沟等28342 条37327 km，新开渠道39730条27239.27 km，其中，防渗渠道6539条4735 km；兴建固定泵站3866 座，其中，灌溉泵站2252 座、排涝泵站1219 座、灌排结合泵站395 座；山丘区兴建塘坝2462 座，有效库容3870万m3。初步形成了一套较为完整的防洪、排涝、灌溉、供水、降渍等工程体系，为促进淮安市农业生产，发展农村经济，提高人民生活水平奠定了坚实的基础。

2 小型水利工程管护存在的问题

虽然建成了比较健全的农村防旱减灾体系，但是，农村水利工程管理水平滞后，不能适应农村水利的发展，管理不到位，责任不落实，有的没人管，造成工程效益不能充分发挥。具体概括为“四缺一多”：一是缺人员，自分田到户村组水利管理队伍解散以后，就没有形成新的管理体系，全市仅成立用水合作组织81 个，落实水利工程管理人员3047 人，只占需求的30%左右，且这些人员技术水平不高，仅仅能对工程进行简单地看管，无法进行专业养护，基层水利站也同样面临着种种困难；二是缺经费，不仅工程管理经费没有渠道落实，连管理人员的报酬落实也比较难，2013年全市共落实管护经费3900 万元，约占需求经费36%；三是缺配套，中沟以上的灌排河道经过近10年的疏浚整治后，基本能达到“灌得上、排得出”的目标，但小沟以下的田间灌排沟渠由于分户种植、疏浚不到位、淤塞严重，不少地方田间没有内三沟，且建筑物配套不足，目前全市田间工程配套率仅为56%，导致有水引不进，涝水排不出；四是缺管理设备，机电泵站维修养护设备不健全，河渠保洁设施不完善，养护材料不全，日常管理措施无法落实到位；五是工程多，全市有小沟以上建筑物15 万多座，机电泵站3800 多座，小沟农渠以上河道6.8 万多条，村庄河塘1.7 万面，还有众多的农村水厂。

3 应对措施

2013年7月，淮安市水利局选择了淮安区复兴镇、洪泽县岔河镇及金湖县闵桥镇开展小型水利工程管理体制改革试点工作，并出台了《淮安市小型水利工程管理体制改革试点工作指导意见》，主要采取了以下四项措施。

3.1 以产权确认为前提，解决工程权属问题

根据《中华人民共和国物权法》、《江苏省水利工程管理条例》和《淮安市水利工程管理实施办法》，以事实为依据，开展小型水利工程的确权工作。淮安市水利局根据实际需要，统一设计、印制了“淮安市小型农田水利工程产权证”，为确权工作提供证书。主要分以下几种类型进行确权：对以个人投资兴建的工程，产权归个人所有；对以社会资本投资兴建的工程，产权归投资者所有，或按投资者意愿确定产权归属；对以国家投资为主兴建的工程，产权归农村集体经济组织或农民水利合作组织所有；产权归属已明晰的工程，维持现有产权归属关系。在明晰产权的基础上，逐步登记确权，向明晰产权的工程所有者颁发产权证书，载明工程功能、管理与保护范围、产权所有者及其权利与义务、有效期等基本信息，并将管理保护范围的区域确定为权属人保护区，见表1。

3.2 以运行机制为重点，解决管理模式问题

在明确产权和工程管护主体后，重点是建立管护制度，落实管护责任，以确保工程正常运行。县（区）水利部门和基层水利服务机构重点加强对小型水利工程管理与运行维护的监管和技术指导，督促工程产权所有者切实履行管理责任，保障工程安全长效运行。同时，积极探索、努力创新管护模式。针对不同类型工程特点，制定多种管护模式，详见表2。

3.3 以经费渠道为保障，解决管护资金问题

改革试点的工作目标之一就是要探索建立一个稳定可靠、使用高效的工程管护经费保障机制。目前，主要有6 个经费渠道，见表3。

同时，建立财政补助经费考核奖补机制，按照“奖优罚劣”的原则，根据管护实效进行补助。淮安市财政专门安排试点经费36 万元用于管理试点，淮安市水利局从相关经费中支出30 万元用于试点前期工作及用水者协会组建工作。

3.4 以队伍建设为关键，解决管理人员问题

积极推进乡镇水利站建设，在2014年底前按苏政发〔2012〕9 号文件精神将水利站的人员、经费保障到位。积极推进水管员制度，每村至少配备1 名水管员，负责了解、上报农田水利信息；制定年度用水计划，制定可供村级使用的小型水利工程维修养护经费使用计划；做好工程管理、用水矛盾协调，牵头做好农田水利工程的日常管理与维护。落实具体管理人员，根据当地实际情况，由产权人因地制宜择优确定操作性强、实用性好的模式，进行专项管理。积极扶持机电泵站维修服务队、抗旱服务队、河道保洁公司等组织，坚持“方便群众、有偿服务、独立经营、自负盈亏”的原则，推进农田水利工程管理专业化。

表1 农村小型水利工程建筑物管理范围表

表2 小型水利工程管理模式表

表3 小型水利工程管理经费渠道表

4 试点取得的初步成效

淮安市洪泽县岔河镇作为全国小型水利工程体制改革示范县试点，在本次试点改革中，积极创新，整合资源，取得了明显成效。一是资源整合，节约管理成本。采取“四位一体”的管理方式，将原先相互独立的环境卫生管理、村道路管护、绿化管护等与小型水利工程管护进行统筹管护，降低管护成本，提高人员报酬，充分调动管护人员的工作积极性。二是网络优化，减少管理环节。实行行政管理与工程管护两条线。一方面，成立小型水利工程管理领导小组，下设办公室，负责检查、考核工作；另一方面，成立管理服务公司负责牵头镇管工程日常管护、开发利用水土资源筹集管理经费、对镇域内水利管理公司和承包人进行业务管理等工作。三是市场运作，促进长效管理。管理服务公司对小型水利工程实行市场化运作、公司化管理，并设立专户对管护经费实行专款专用，由公司根据镇考核办考核结果及相关规定，及时拨付工程管理经费给管理公司和承包人。同时，公司每年从管理经费中提取10%的经费，用于工程维修养护。各村建立专帐，自筹经费节余额可结转滚动使用，且可减少下年度的自筹经费，提高了各村的管理积极性，促进管理良性循环。