中国政府与市场关系变革30年回顾与展望

王国跃 李家凯

贵州财经大学 贵州贵阳 550002

中国政府与市场关系变革30年回顾与展望

王国跃 李家凯

贵州财经大学 贵州贵阳 550002

政府与市场关系的问题是当前中国深化改革的核心问题，引起了学术界广泛的争论。在对时下流行的观点进行总结后，发现多是从西方经济学教科书抄袭的观点，并未深入结合中国的实际，特别是忽视了中国已经建立了初级的社会主义制度的现实。政府与市场关系的讨论必须被纳入中国社会主义建设的整体框架下讨论才有意义，脱离历史和社会制度的抽象的政府与市场关系的讨论只能是幻想。本文在对上个世纪80年代中期以来中国政府与市场关系近30年的演变进程进行总结、评价的基础上，提出了符合社会主义制度要求的中国政府与市场关系的未来设想。

政府与市场；变革；回顾与展望

政府与市场关系问题是当前中国深化改革的核心问题，引起了学术界广泛的争论。在对时下的流行的观点进行总结后，发现多是从西方经济学教科书抄袭的观点，并未深入结合中国的实际，特别是忽视了中国已经建立了初级的社会主义制度的现实。政府与市场关系的讨论必须被纳入到中国社会主义建设的整体框架下讨论才有意义，脱离历史和社会制度的抽象的政府与市场关系的讨论只能是幻想。本文在对上个世纪80年代中期以来中国政府与市场关系近30年的演变进程进行总结、评价的基础上，提出了符合社会主义制度要求的中国政府与市场关系的未来设想。

一、中国政府与市场关系概述

政府与市场的关系，一直是中国经济体制改革面临的核心问题。在传统的“苏联模式”的经济理论看来，市场经济只能与私有制结合，排斥公有制。但是，在上个世纪八十年代“以经济建设为中心”的发展战略提出并引进了“市场”，30年来中国创造了公有制与市场经济相结合的成功范例。回顾30年的历程，我国政府与市场的关系大体上经历了从排斥到承认、从相互否定到互为补充的过程。

第一个阶段，关于在计划经济体制中引进市场的探索阶段。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中曾说过；“资产阶级在它不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切时代创造的全部生产力还要多，还要大”。马克思主义经典作家在这里讲的“资产阶级在它不到一百年的阶级统治中所创造的生产力”，包括市场经济的力量。正是在这种理论指导下，我国在上个世纪八十年代初，提出了“以计划经济为主，市场调节为辅”的改革框架，1984年的十二届三中全会第一次说清楚了为什么要建立社会主义商品经济。这个“商品经济”就是苏联语言中的市场经济。八十年代中后期，我国进一步提出了“国家调节市场，市场引导企业”的改革思路。这个过程经过了1988年的通货膨胀和1989年的政治风波之后，恢复了三年的传统的计划经济体制。到了1992年，邓小平同志在南方讲话中进一步明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标。

第二个阶段，明确改革的目标是建立社会主义市场经济。我国在上个世纪九十年代初提出社会主义市场经济体制改革目标之后，1992年党的十四大上更加明确。在十四大报告中明确了市场经济的定义。所谓市场经济，就是市场在资源配置中起基础性作用。在1993年党的十四届三中全会上，通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这个决定共50条，是社会主义市场经济体制改革的路线图和总体方案。1994年起开始了对中国传统经济体制的系统改革，再经过1997年党的十五大开启的“调整和完善所有制”改革，在21世纪初宣布社会主义市场经济体制的初步建立。

第三个阶段，完善社会主义市场经济体制阶段。虽然宣布社会主义市场经济体制初步建立起来了，但是这个经济体制仍然带有命令经济的许多内容，这就造成了“半市场、半统制”的过渡性体制的格局。2003年经过了“非典”的考验之后，十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中进一步指出，现有体制在许多重大方面还不完善，生产力发展仍面临诸多体制性障碍。一直到2008年美国的金融、经济危机到来之前，一直在完善这个经济体制。

第四个阶段，当前深化改革阶段。十八届三中全会上，习近平总书记在对会议决定做解释的时候说，核心问题是解决政府和市场关系问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把政府与市场的关系明确为“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。首次提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是新时期我国政府提出的市场经济体制改革的新方向。

二、中国政府与市场关系变革的总体评价

从中国引进市场体制的历程来看，政府与市场的关系呈现出如下的特点：

中国政府承担了市场培育者的角色。与欧美的市场经济自下而上的发展历程不同的是，中国的市场体制是自上而下逐渐培育起来的。首先是放开和搞活农产品市场，对农业主要产品的粮食等实行最低保护价。这种做法有两个作用，一是形成了农产品市场，逐步破除了计划配置农产品的传统体制；二是确定了政府对农产品市场的干预范围，确保了农产品市场是一个有效的市场。其次，逐步放开工业品市场。这个过程采用了双轨制，由此形成了工业品市场竞争的局面，加快了中国轻工业化的进程，对于奠定“中国制造”地位具有关键的作用。第三，不断开放市场，“加入世界经济大循环”。在各级政府的大力推动下，逐步开放市场政策，逐步从东南沿海、向中西部地区开放国际市场，使得我国在新一轮全球化浪潮中加入了WTO，抓住了历史机遇。这为利用外资弥补国内市场资本缺口，实现我国经济跨越式发展的提供了契机。

中国政府采取逐渐放权的方式。“渐进式”改革是中国社会主义市场经济体制改革的重要特点，在保持社会稳定中实现体制的转轨。这些特点可以概括为：恰当确定改革顺序和着力点；逐步放开市场和物价；从体制外到体制内；从微观到宏观；从试点经济特区、沿海开放城市到全方位开放。这些改革既坚持了市场的方向，又逐步推进，避免社会强烈的震动。党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的目标后，改革的步伐加快，到20世纪末初步建立起社会主义市场经济体制。随着公众的市场意识、竞争意识的不断增强，市场逐步在资源配置中发挥基础性作用。党的十六大、十八大后，更提出来市场在资源配置中的作用从“基础性”向“决定性”转变，要在2020年建立完善的社会主义市场经济体制。这种“渐进”的改革方式，凸显了中国经济体制改革的重要特征，政府在改革中是逐渐给市场以发展空间的。

中国政府的职能从经济建设主体向公共服务主体转变。以前中国政府既是运动员，又是裁判员。市场化改革30年来，政府作为经济建设主体的角色有所变化。在确立了以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度后，在政企分开方面取得了重大的进展，比较成功地培育了经济腾飞的微观企业基础。以建立现代企业制度为重点的国有企业股份制改革取得明显进展，竞争力加强，民营经济取得了长足的发展，成为中国经济发展的重要成分。外资经济保持了持续发展的势头，各级政府承当经济建设的职能在下降。更多的转向为当地的经济发展服务，发展教育、医疗、社会保障等公共服务职能上来。

中国政府始终没有放弃对“市场”的主导与监管。中国经济社会发展之所以取得显著成效，一个重要方面是政府始终对市场进行强有力的监督和管理。政府始终作为社会主义市场经济的强有力的后盾，承担着保护和营造好的市场发育、发展环境的角色，不断的纠正“市场失灵”。中国加入WTO的过程，体现中国政府在为中国企业加入世界经济发展列车付出的艰辛努力。中国政府主导了价格改革、国有企业改革、设立证券市场、鼓励竞争、引进外资等一系列配套措施，让市场在资源配置中发挥越来越大的作用。同时，各级政府又没有放弃对破坏竞争的垄断行为、破坏环境的市场失灵行为、国际上对中国企业不公行为的自由放任，而是积极的进行干预。

三、当前中国政府和市场关系存在的突出问题

中国的社会主义市场经济体制虽然取得了多方面的成就，但是政府和市场关系仍然存在着诸多的矛盾和问题。这些矛盾和问题可以分为三个层次，政府层面、市场层面和法律法规层面的矛盾和问题。

第一层次的矛盾和问题：政府层面的问题。

在中国社会主义市场经济体制建立的过程中，政府发挥了重要的作用，但是，从完善的市场经济体制和社会主义制度建设的要求来看，存在着三方面的问题。

首先，政府的缺位问题。一是公共服务的职能不到位。随着城乡居民对公共服务需求的快速增长，人们越来越期望建设一个公开、透明和没有腐败的政府，为他们提供基本而有保障的公共服务和公共产品。现实生活中，一些地方政府重视招商引资、热衷批租土地等为主要内容的提升政绩的经营城市工作，忽略了广大百姓的利益诉求。二是重视效率而对社会公平重视不够。从现实情况分析，当前的贫富差距不断扩大，其重要原因是政府的社会再分配的职能缺位。弱势群体没有得到改革的红利，且人数在增多。我国消费率过低的重要原因之一在于政府对公平的重视不够。城乡差别、区域差别、群体差别之间在公共服务享受的不平等，扩大了城乡居民的发展机会和发展能力的不平等。群众因病致贫、因教育致贫、因失业致贫的问题仍然存在。三是政府出台的政策公信力方面的缺位。当前出现的义务教育、公共卫生和医疗、房地产价格的持续上涨、地方出现的各类群体性事件等关系老百姓切实利益，应启动政府在公共服务的问责制。四是在对经济危机形成中的政府缺位。包括了危机形成中的政府因素、政府对市场的过度信赖和政府放松对市场的监管。

其次，政府的越位问题。一是政府自身的认识问题。有观点认为中国经济茁壮成长归因于改革开放，归因于政府的动员和分配资源的超强权力。强调应继续加强各级政府对市场的过度干预，这严重抑制了市场在资源配置中应发挥的基础性作用，由此造成了权力寻租与腐败蔓延，难以遏制。二是由于中国的土地集体所有制，各级政府掌握了巨大的土地资源，为了获取政绩和财政收入，地方政府成为房地产价格的推手，成为房地产牛市的赢家。个别城市土地出让收入占到财政收入的一半以上。虽然中国的GDP连年增加，但因为缺少高科技产业和创新产业支撑，中国的发展仍然停留在粗放式、高耗能、高污染低端产业。各地的单位GDP能耗居高不下，雾霾天气在多个城市出现。三是政府的投资多集中在大型项目上。从高速铁路建设、到各种大型国际性体育赛事，依靠大项目带动地方经济短期内快速增长，项目结束后，经济发展停滞，缺乏长期持续发展的动力。四政府在利率、汇率等的管制。政府频繁使用存款准备金率，民营企业被迫去影子银行、地下钱庄融资，非法集资盛行，多个地方发生资金链断裂。政府出口导向的政策，汇率价格失衡，导致积累了3万亿美元的外汇储备。

第三，潜规则问题。商业贿赂问题的存在一方面暴露了我国市场经济本身的缺陷，同时也说明了各地政府对市场主体在审批、监管等方面的漏洞。潜规则的问题不仅涉及国内的企业、也牵涉到跨国企业。商业贿赂对社会的腐蚀性不可低估，特别是刚刚建立起来的市场经济体制，这不利于公平市场竞争秩序的建立。有的甚至认为，中国的潜规则问题对全球的商业文化具有负面效应。这都需要政府进行从立法层面的规范。

第二个层次的矛盾和问题：市场层面的问题。

经过近三十年对市场的培育，初级的社会主义市场体制已经建立，但仍然存在着不少缺陷。一是条块分割比较严重，现在的市场因为各级地方政府和行业管理的存在，形成的市场是不统一的、碎片式的市场，存在着行业保护和地方保护。二是市场开放中的选择性，市场主体分为三六九等。政府和企业之间的关系，类似“父子关系”，国有企业被称为共和国的长子。开放不是针对所有主体的开放，非公有制经济在市场中处于国有企业和外资企业的夹缝中，因而其发展呈现扭曲的状态。四是市场的无序性。各级地方政府和行业管理部门出台对自己有利的政策和法规，行政规定和批示替代了法律主导市场主体的行为，失信、欺诈、恶性竞争等违法违规的行为层出不穷。五是市场发育很不均衡。商品市场存在缺陷，要素市场的发展更显落后。

第三个层次的矛盾和问题：法制层面的问题。

好的市场经济离不开法制。现阶段，中国社会主义市场经济的法制尚不健全，各级政府和行政部门拥有自行裁量权，可以通过投资项目审批、市场准入、价格管制等手段直接干预企业的微观经济活动。选择性执法和弹性执法层出不穷，这为权力寻租和各类潜规则留下了空间，市场经济的合理规则得不到尊重。有的行业法规，虽然详尽，但在层出不穷的环境污染、食品安全的案例面前仍然显得无力。虽然颁布了《反垄断法》，但国有经济在石油、电信、铁路、金融等领域垄断地位依然。各地的政策被利益集团绑架，对民企的制度歧视有增无减，从当前的反腐败的典型案例中可见一斑。

四、中国政府和市场关系变革的趋势和方向

在当前中国的理论界，关于中国深化改革背景下政府和市场关系的论述颇多。大致可以概括为以下四种类型：欧美市场经济体制论；政府超前引导论；市场经济与政府干预平衡论；计划市场体制论。这些观点都能找到支撑的依据。透过中国政府与市场关系变革的30年历程，从中国已经是社会主义初级阶段的现实出发，本文认为今后中国政府和市场的关系必须要坚持的原则是：一是欧美的市场经济体制不是中国的改革方向；二是宏观经济层面必须要坚持社会主义的方向；三是必须要加强社会主义市场经济法制建设；四是必须建设强大的政府；五是是在微观经济领域必须坚持市场配置资源的决定性作用。具体如下：

欧美的市场经济体制不是中国的改革方向。现在国内有些学者对欧美的市场经济体制十分崇拜，甚至达到了信仰的地步。只要一谈到市场经济，言必称欧美。凡是欧美市场经济体制有的，就是正确的。凡是欧美的市场经济学家说的，都要求中国遵照执行。其实，普遍市场只能是神话。他们抱着“看得见的手”和“看不见的手”，以及“政府失灵”和“市场失灵”的理论不放。并以此来评价当前中国政府与市场的关系。这些资本主义的市场经济的观点，一方面忽视了中国经济的主体是公有制的事实，也忽视了中国的社会主义制度是靠无数革命先烈的浴血奋斗得来的结果。在苏联解体、东欧剧变为国内经济带来巨大损失、贫富差距拉大、腐败丛生的历史事实面前，仍然高唱资本主义市场经济的赞歌。因此，我们必须警惕这些学者的观点。中国的历史也反复证明，资本主义的君主立宪制不能救中国，资本主义的市场经济体制也不能救中国。

中国的市场经济必须要坚持社会主义的方向。中国的市场经济体制的基础是社会主义制度，这是与其他国家市场经济的重大区别。这就要求从所有制、运行机制、收入分配等方面全面体现社会主义的特征。在所有制结构方面，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，不能为了发展其他形式的所有制而忽略或放弃国有经济的发展。正确的做法是继续推进国有经济布局和结构的战略性调整，深化国有企业股份制、公司制改革，实现国有资产的保值增值。在经济运行机制方面，主要运用经济和法律手段，促进宏观经济的稳定和协调发展，对于非公有制经济采取“非限即入”的准入制。在收入分配方面，采取多种措施，提高低收入者的收入水平，防止出现“中等收入陷阱”，提高中等收入者的比重，调节过高收入，逐步降低基尼系数。在社会保障制度建设方面，围绕2020年实现全面小康社会的各项指标，在基本的养老、医疗、教育、失业的社会保障和生活保障方面编织“安全网”。

中国必须要加强社会主义市场经济的法制建设。中国的社会主义市场经济法制体系仍不完善，突出的表现是政策、行业的行政命令代替法律，人治代替法治。社会主义市场经济必须要强调法制的作用。因为缺乏依法治国、依法治市场的传统，各级政府官员拥有自行裁量权，导致了选择性执法和弹性执法现象的出现。因此，加强社会主义市场经济的法制建设，强化“依法治国”的执政理念，不仅是对政府的要求，也是对各类市场主体的要求。正如吴敬链教授所告诫的：好的市场经济一定是法治的市场经济。只有制定合乎中国市场经济发展的法律、法规，尊重法律、法规的严肃性、权威性，才能阻挡环境污染、食品安全危机等导致的“劣币逐良币”现象和日益猖獗的造假、寻租行为。

中国必须建设强大的政府。一个强大的政府，是成就一个强大的市场经济的前提。在资本主义市场经济发展史上，我们看到的是强政府和强市场的组合、弱政府和弱市场的组合，并没有发现弱政府和强市场的组合。资本主义国家的政府虽然有时候很少干预市场经济的发展，但是不等于说政府本身不强大。当前要解决的核心问题是政府的准确定位，打造服务型、效率型政府的问题。首先，各级政府要强化超前引领的作用，充分发挥各级政府的经济导向、预警作用，依靠市场规则和市场机制，通过引导投资、引导消费、引导出口的作用，综合运用价格、税收、利率、汇率和法律手段引领市场主体的建设。在市场不完善的时候承担培育市场的作用，在市场完善后政府应逐步退出市场，让市场发挥更大的作用。政府的调节作用必须要有超前意识，不能是事后的调节和滞后的调节。其次，各级政府要实现从经济建设主体向提供公共服务转变。瞄准城乡基本公共服务，在教育、医疗、住房、失业等基本生活保障方面和增加中低收入者收入分配方面发挥重要的作用。第三，在出现经济危机时，政府应当明确政府干预市场的底线，确保市场的完整而不至于崩溃。第四，强化政府对企业的服务和监管职能，包括向企业发布市场信息、对市场失灵的监管，淡化行政审批和市场准入的功能。

中国要在微观经济领域坚持市场配置资源的决定性作用。首先，是要建立一个统一的市场体系。目前中国的市场体系仍然存在的分割状态，不利于中国市场经济的发展。各级的政府应该在“大市场”的指引下，逐步消除条块分割的市场碎片化状态。其次，要建立一个对所有市场主体都开放的市场。国有企业、集体企业和民营企业这三类本土的企业，以及外资企业，同样作为市场主体的地位是平等的。在税收优惠、减免和要素的使用价格等方面享有平等的地位。只有这样，他们才能展开充分的竞争，激发出各种市场主体的活力。十八届三中全会明确指出，要将市场配置资源的基础性地位调整为“决定性”地位，这就是要求必须在微观经济领域市场机制将大有作为。只有不断夯实微观层面市场经济的作用，2020年前后就能形成企业自主经营、各种要素自由流动、各种市场主体公平竞争、消费者自主消费的现代化的市场体系的建立。

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李家凯(1977-):男，汉族，河北邢台人，经济学博士,现为贵州财经大学经济学院副教授，主要研究区域经济学。

王国跃（1958—）：男，汉族，江西余江人，硕士，贵州财经大学马克思主义学院教授，研究方向为社会主义市场经济理论。