关于涉诉信访现状及改革的思考——基于乐山法院涉诉信访调查的实证分析

王雪梅 杨 敏 王朝东 任 辉

（乐山市中级人民法院 四川 乐山 614000）

一、涉诉信访现状及特点

（一）涉诉信访概述

涉诉信访，是指信访人针对法院的司法行为或者其他与法院有关的事项，如不服各级法院生效判决、裁定和调解；检举、投诉法院及法官的不当和违法乱纪行为；咨询有关诉讼法律问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法而采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式到法院或有关部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的行为。

涉诉信访属于信访的范畴，但涉诉信访和其他信访有显著的不同，它和人民法院的审判执行活动密切相关，是信访当事人对人民法院在整个诉讼过程中的司法行为、生效裁判有不同意见提出申诉，对法院以及审判人员在诉讼活动中的违法违纪行为提出检举、控告。应当说，有了诉讼活动才产生涉诉信访，没有诉讼就没有涉诉信访。

（二）涉诉信访的现状

涉诉信访制度自设立以来，在发扬民主、了解民意、化解矛盾、司法监督等方面发挥了不可低估的积极作用，但是自20 世纪90 年代中期以来，涉诉信访逐年增多，日益复杂，集体访、暴力访、越级访等情况层出不穷，涉诉信访问题在一定程度上已经影响到了司法机关的形象，成为对社会稳定造成威胁的一大不安定因素，严重违背了信访制度设计者的初衷。

据统计，全国各级法院接待群众信访数量，2010 年为1066687 人次，2011 年为790000 人次，2012 年为601000 人次，分别占同年度各级法院受理案件数量的9.1%，6.47%，4.54%（据2008 年-2012 年《最高人民法院工作报告》）。具体情况如下图：

而同时期乐山市中级人民法院接待群众信访数量如下表：

（数据来源于乐山市中级人民法院立案庭。）

（三）当前涉诉信访的特点

1.诉中信访增多。前些年的涉诉信访大多是针对审、执结的案件，而现在更多的当事人选择在诉讼过程中就开始信访，信访活动贯穿整个诉讼过程，“边诉边访”现象较为突出，有的当事人在案件受理之后当即就开始信访活动。信访人普遍认为，通过在诉讼过程中信访能够给法官施加有利于己的压力，或者至少能够防止法官偏袒对方，审理案件保持公正。根据对全乐山市法院法官所做的调查问卷，61.46%的法官坦言边诉边访对案件公正审理存在一定影响，另有22.59%的法官认为影响很大。例如：信访人A 家五人，因其父的房屋1996 年被拆迁过程中，就房屋面积等与拆迁办、开发商发生争议，在开发商数次满足其诉求后，其父仍于1999 年诉至法院，要求确认拆迁安置协议无效，并赔偿其各项损失100 余万元。诉讼中，其父死亡，A 家五人作为继承人参加诉讼后，多次变更诉讼请求，并边诉边访，加之其他因素，造成案件久拖未决。在法院向所在县委、县政府汇报后，县政府成立工作小组，经反复开展工作，与该五人达成赔偿协议。但其后，五人中的两人又再次反悔，目前对该两人的息诉工作仍在进行当中。

2.缠访、闹访现象日益突出。有相当部分信访人认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，根据对社会大众所做的调查问卷，64.41%的公众认为通过上访的目的是为了引起领导重视，79.73%的公众认为引起领导重视则意味着案件可以得到圆满解决。只有引起领导关注，自己的问题才有解决的希望，因此常年累月不断缠访。例如：信访人B，其夫因交通事故死亡，在公安交警部门事故处理过程中，其便多次组织亲属到市委、市政府办公场所静坐、拉横幅、堵门，党委政府为息事宁人，给予其困难补助金6 万元。在交通事故赔偿案件受理后，该信访人又采取上述手段，多次向有关部门上访。党政部门领导对该案高度重视，多次要求法院在法律允许范围内，尽量满足其诉求，因一审判决结果无法完全满足其期望值，该信访人遂继续上访闹访。

3.越级访、无理访层出不穷。很多当事人由于对人民法院的辩论式审判方式以及诉讼规则缺乏了解，当诉讼结果与其先前预想的结果相违背时，便认为法院判决不公，加之受传统思想影响，往往选择向上级党委、政府部门甚至赴省进京上访。据有关统计，近年来中央国家机关受理的群众信访量上升幅度较大，省级直属部门增幅较小，而市、县级部门则呈现负增长。越级信访数量呈现不断上升趋势，造成信访案件的分布呈现出倒金字塔的形状。例如：信访人C，因相邻关系与邻居发生纠纷，起诉到法院后，法院审理后因其证据不足判决其败诉，而恰逢其妻去世，家中房屋垮塌，对该信访人打击较大，其多次前往成都、北京上访，一方面到民政部反映住房垮塌一事，另一方面到最高法院反映该案问题。该案经省法院交办后，乐山市中院通过司法救济途径给予其生活困难费4500 元，该信访人当即承诺不再上访。此外，在涉诉信访中，相当大数量的涉诉信访人明知其所反映的问题、提出的要求依照法律规定不能予以解决，却抱着试试看的思想,不管有理无理都上访，通过上访给法院、党委、政府施压，以此希望逃避败诉责任，拖延案件执行或解决诉讼外其它问题。又如：信访人D，因合同纠纷涉诉，并被他人申请财产保全，承办法官遂对其蘑菇加工厂进行查看，以便确定是否具有保全价值，但该信访人坚持认为法官严重破坏了其加工厂的生产，要求法院赔偿其损失100 万元，扬言不对其赔偿就去北京上访并炸毁法院，该信访人成为重点稳控对象，政府派专人盯守，目前该信访人仍作为重点监控对象。

4.信访人逐渐产生组织性。随着信访人之间会面次数的增多，他们在相互交流信访信息、信访经验中逐渐形成了一些松散的组织，开始有了简单的分工，有组织领导者、有信息探听者、有打前锋者等。这类组织在谋求合法权益的同时，也在谋求法律之外的利益，甚至有些有“经验”的上访老户，平时基本上不诉不访，在国家有重大节日或重大活动时走上上访之路，进一步加大了信访的负面影响。例如：信访人E，系刘某诈骗案受害人，因刘某被追究刑事责任后，该信访人部分被骗款未能追回，其便组织其他受骗群众80 余人多次群访、越级上访到省、市的主要领导，要求政府归还被骗款，后该信访人通过民政救济已经承诺不再信访。

二、涉诉信访数量居高不下的原因分析

（一）涉诉信访数量居高不下的根本原因

当前我国正处于社会转型期，各种社会矛盾多发易发，诉讼案件大量涌入法院，并呈逐年递增的态势。应当说，由于种种原因，绝对避免错案是不现实的，涉诉信访的存在也是不可完全避免的，但近年来涉诉信访数量始终在高位运行，则在某种程度上折射出当前涉诉信访治理模式存在的弊端。而其最大的弊端在于当前对涉诉信访化解的理念——“为了稳定花钱买稳定”这一根本决策错误。当前有相当部分党政部门领导错误理解构建和谐社会的内涵，往往认为“稳定压倒一切”，所有国家机关包括人民法院的首要目标就是维护社会稳定，担心信访人的越级尤其是进京上访会启动中央和上级督办、交办程序，维稳目标管理一票否决影响政绩，因此千方百计控制和减少进京上访，采取所谓的“盯牢看死”，不惜花钱使用案外协调、案外补偿等方式，无原则地让步或经济补偿，无条件满足信访人不合理诉求以求其息诉罢访。“花钱买稳定”在当时看来是稳定了社会秩序，虽一时减少了涉诉信访数量，但从长远看，这种方式只能是饮鸩止渴，反过来会让涉诉信访不断增多。不仅与司法权的中立性、被动性要求相悖，更为严重的是破坏了社会主义法治，损害了司法权威，弊大于利。

（二）造成涉诉信访的其他原因

1.传统政治文化的影响。我国几千年来的封建专制社会崇尚的是权力尤其是君权的至上性，最为重要的一个表现就是重人治轻法治。改革开放三十多年来，虽然我们的法律体系进一步健全，司法体制进一步完善，但几千年来沉淀在人们心中的“青天情结”仍深深地扎根于人民群众之中，挥之不去，现代法治理念远未深入人心。现实中，在党政部门领导批示交办下，一些通过正常程序无法解决的难题最终得以解决，并且作为“亲民爱民，为民谋利”的政绩广泛报道，这有可能会刺激到一些原本不想上访的人，在通过诉讼不能满足个人预期利益时，就可能摈弃缓慢的法律程序而寻求信访途径，使得涉诉信访现象越来越普遍。

2.司法权威的缺失。在我国，司法权威尚未得到确立。这点原因很复杂。从历史的角度看，我国封建社会长达两千多年，缺乏法治传统。新中国成立后，五十年代法律虚无主义盛行。1958 年8 月24 日，毛泽东同志在北戴河发表谈话说：“要人治，不要法治。《人民日报》一个社论，全国执行，何必要什么法律？ ”十年文革期间，砸烂公检法，法制建设遭到彻底破坏。党的十一届三中全会后，我们党总结历史经验，大力加强法治建设，依法治国，建设社会主义法治国家写入宪法。但是一些地方的党委政府把法院当作一个部门，让法院参与当地征地拆迁等当地党委政府的“中心工作”，法院依法独立审判不能真正落实，影响司法权威的树立。另一方面，人们对人民法院审判的公正性失去信心。根据对社会大众所做的调查问卷，36.13%的公众表示相信法律但不信任法官，另有11.26%的公众表示既不相信法律也不信任法官。司法权威受到挑战。根据有关调查，在我国已颁布的法律和法规中，真正在社会发挥实效的只有近50%，公民对法律的认识程度只达到法律制定总数的5%，即使是那些广为人知且在社会生活中发挥实效的法律法规，其效力也大打折扣。而司法权威的缺乏，很难说与目前涉诉信访居高不下没有关系。

3.人民法院自身存在的问题。人民法院审判工作质量不高，甚至在观念上存在误区，也是造成涉诉信访最重要的原因之一。具体表现在：第一，少数案件审理质量不高，程序存在错误。这些案件对法院所受理的案件来说可能仅仅是百分之几或千分之几的比例，但对当事人来说一件错案就代表百分之百，当事人自然会通过各种各样可能的手段来维护其权益。还有一部分案件在实体处理及办案程序上很难说有差错，仅仅存在一些瑕疵，也许这些瑕疵最终并不会影响到案件处理的公正，但却足以使案件当事人对公正司法产生怀疑，并由此引起涉诉信访。第二，部分法官审判业务素质不精，司法为民意识欠缺，对待群众态度冷漠，工作方式简单粗暴，往往就案办案，一判了之，不重视服判息诉工作，不注重案件的社会效果，当事人难免对之不满，进而走上信访之路。第三，法院调节社会矛盾的资源和手段是有限的，处理涉诉信访在很多情况下需要借助于政府等机构，审判活动受到干扰，同时其他国家机关的信访部门通过交办、批示法院对涉诉信访案件进行复查，突破了诉讼处理纠纷的基本程序制约。法治化的裁判遭遇人治化信访的质疑和挑战，这都加重了信访人信“访”不信“法”的意识，使当事人更加地依赖信访。

4.信访“精英人物”的出现刺激了涉诉信访人的信访热情。近年来，涉诉信访的激增也产生了一些涉诉信访“精英人物”。所谓涉诉信访“精英人物”是指那些对信访程序比较熟悉，能熟练援引法律、政策，表述问题有条有理，并在信访中有一定动员能力的信访者。这些人的出现有时会使信访问题容易解决，但更多的是使信访问题变得更复杂化。此外，对这些人物信访问题的解决使越多的信访人看到希望，刺激了他们的信访热情，从而使涉诉信访陷入了一个怪圈：问题的解决不但没有使信访量减少，反而更增加了涉诉信访量。这些所谓涉诉信访“精英人物”还举办所谓的信访培训班，培训其他涉诉信访人员，传授上访经验，鼓动上访。

三、涉诉信访的法治化改革

2014 年1 月，习近平总书记在中央政法工作会议上明确指出：“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。”只有对民众的权利依法予以确认和保护，维稳才可能是稳固而长久的。涉诉信访当事人的诉求是维护其权利，处理涉诉信访的基本原则就是对其合法的诉求予以确认和保护，对不合法的诉求不能花钱买稳定。涉诉信访改革的基本思路是将其纳入法治轨道，形成一个完整且具有系统性、可操作性的处理机制。这是建设法治中国的必然要求，是维护人民利益的客观需要，对国家长治久安意义重大。

（一）建立行之有效的处理涉诉信访工作制度和机制

1.建立网上信访平台。网络平台具有快捷、方便、低成本、可跟踪等优势，网上信访对于信访的过程和结果可以查询、跟踪、督办、评价，法院和涉诉信访人还可以互动。网上信访可节约时间，降低成本。按照司法公开的要求，现在各级法院已在互联网建立网站，网上信访的物质技术条件已经具备。可向社会大力宣传，推广网上信访。

2.对涉诉信访分类处理。涉诉信访可分为诉和访两大类。对法院生效判决、裁定、调解书等不服，提出申诉、再审的，当事人提出权利主张，是涉诉信访案件；对法院在诉讼过程中的司法行为提建议、意见、反映情况，以及对法院及其工作人员提出举报、控告，不涉及权利主张，是涉诉信访，由法院纪检监察部门负责处理。把诉和访分开，由不同的机构负责处理，设置不同的处理流程，把工作重点放在涉诉信访案件。

3.专门机构和人员处理涉诉信访。对于涉诉信访，应当由专门机构和人员负责处理。对于高、中级法院，大多单独成立了负责申诉复查、信访接待的立案庭（一般为立案二庭），应当由其承担涉诉信访工作。对于基层法院，也应当指定专门机构如立案庭处理涉诉信访案件。

处理涉诉信访案件的人员也应当专门选任。从涉诉信访的现状来看，存在着一部分涉诉信访人无理缠访的情形，因此，涉诉信访工作人员具备心理辅导知识和能力特别重要，可以定期对其进行心理辅导知识的培训，或者聘任心理辅导专家定期对信访人进行心理辅导，协助信访案件顺利解决。另外，扩大人民陪审员在涉诉信访案件中的参与力度，拉近涉诉信访工作人员和信访人的心理距离，有利于涉诉信访案件的有效解决。

（二）提高司法公信力，让群众信法

涉诉信访产生的主要原因之一是人民群众对对法院的审判、执行工作有意见、有看法。因此，确保司法独立，提高案件办理质量，加强司法作风，全面推进司法公开是从源头上减少涉诉信访的根本所在。

1.维护法院独立行使审判权。党的十八大报告指出：“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。……健全司法权力运行机制，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审判者裁判、由裁判者负责。”应从制度层面、实践层面切实保障人民法院独立行使审判权。法官应自觉抵制各种外来因素的影响，公正办案、独立办案。如果法院的独立审判权得到保障,法院和法官在国家、社会以及公民中树立了权威，那么很多由于对法院和诉讼的不信任而导致的涉诉信访就完全可以避免。

2.统一裁判尺度。法律确定的规则是否合理、民众是否理解，这不是法官能解决的问题。法官的责任是适用法律解决纠纷。由于立法的原因、法官的认识水平、理解以及自由裁量权等因素，当前存在裁判尺度不统一的问题，甚至出现过相同的事实在同一个法院判决结果完全相反的情况。同样的事实适用同样的法律得出不同的判决结果，人民群众相信哪个判决？ 司法怎么会有公信力？ 提高司法公信力很重要的一个问题就是要解决裁判尺度统一问题。首先，要做到在一个市（地区）范围内统一裁判尺度，然后，在一个省范围内统一裁判尺度，最后，最高法院可通过制定司法解释、发布指导性案例，在全国统一裁判尺度。

3.提高办案质量。从客观上看，涉诉信访增多很大程度上与审判、执行案件质量不高有着直接的关联，而且这类案件如进入信访程序，其化解是十分困难的。因此，加强办案质量是源头控制的重中之重。部分法官审判水平不高，认定事实有误、适用法律不当，造成办案质量不高。应当加强案件质量考评体系建设，注重办案的法律效果、社会效果的有机统一，提高法官队伍的责任心。对于一切能够调解的案件，在审理过程当中均全力进行调解，对于执行的案件尽可能地进行和解，努力让每一个案件当事人都感到司法的公正公平，以此有效减少当事人走向涉诉信访之路。

4.加强司法作风建设。少数法官的司法作风不能让人民群众满意，也是导致涉诉信访案件的原因之一。因此必须严格执行最高法院“五个严禁”等一系列规定，把审判作风建设贯穿到立案、审判、执行的全过程中去。严格遵守法定程序和审限规定，规范审判、执行行为，加强工作责任心，遵守司法礼仪，注重文明司法。充分体现法律的人文情怀，让人民群众感受到司法的温暖，塑造公正、文明、亲民的法官形象。

5.全面推进司法公开。建立公开透明的权力运行机制，完善各领域的办事公开制度，是党中央全面深化改革的一项重要内容，是时代要求和大势所趋。习近平总书记深刻指出，这些年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关。司法公开方便群众监督司法工作，是确保审判权依法独立公开行使的关键，也是司法工作取信于民的关键。因此，各级法院应当加大司法公开的力度，不断完善司法公开三大平台的互动功能、服务功能和便民功能，把深化司法公开变成人民法院和人民群众双向互动的过程，将司法公开三大平台建设成人民法院密切联系群众的桥梁纽带。

（三）畅通司法救济渠道，让群众用法

1.合理收取诉讼费用。对于弱势群体而言，如果诉讼费缴纳困难，会打击他们利用法律渠道维权的积极性，转而投向信访寻求救济，从而错过有效的维权期限，增加涉诉信访的数量。因此，法院在立案时，应当认真审查立案群众的材料，对确实存在困难、无法或者暂时无法缴纳诉讼费的，根据其具体情况，同意其免缴、部分免缴或缓缴诉讼费。

2.完善法律援助制度。“法律是专业人士的武器”，这句话虽然有所偏颇，但从一个侧面反映了普通群众面对晦涩难懂的法律时的无奈。在诉讼中，尤其是在刑事诉讼和行政诉讼当中，无论是人民检察院或者人民政府，相对于普通民众而言，都是强大的国家机关，民众的对抗性极其弱小，这严重影响其用法律武器解决法律纠纷的积极性。因此，有必要完善法律援助制度，为更多的民众提供免费的法律服务，让专业的法律人才参与到更多的案件审理中，切实增强弱势群体的对抗性，帮助法官全面了解案件事实，做出公平公正的判断，提高人民群众利用法律维权的可能性。

3.完善司法救助体系。建立健全司法救助体系是涉法涉诉信访工作纳入法治轨道的必要保证和配套制度。司法救助能有效地化解个案，充分保护信访当事人的合法权益。对于在审判执行过程中给当事人造成伤害或损失的，依法补偿；对于刑事案件丧失破案条件、刑事附带民事诉讼案件赔偿不能到位、民事执行案件无财产可供执行，造成被害人及其近亲属生活困难的，给予司法救助。对于法院司法程序已经用尽，给予司法救助后仍然存在实际困难的，就不能再完全由司法救助来解决，而应当纳入社会综合统筹管理，纳入政府救助、社会救助，确保信访当事人的基本生活需要。

（四）加强法制教育，让群众知法

我国目前正处于经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化的特殊时期,由于全社会普遍缺乏法律至上的观念，很多人为了实现其目的更是不惜排斥法律、规避法律、抵制法律。虽然我国自1986 年开展普法教育以来，全社会的法治观念有了长足进步，但是不可否认的现实是全民的法律意识仍有待提高。受传统思想观念影响，民众的“青天”情结还十分严重，“青天”情结固然反映出了民间对司法官应当具有高尚道德情操的要求和期望，但其对“青天”智慧的无限拔高，对于我们今天构建理性的司法体制却有着负面的影响，对现代司法理念的树立更是有损无益。目前涉诉信访数量居高不下于此也不无关系。

法律必须被信仰，否则形同虚设。我们应当进一步加大普法工作力度,深入开展法制宣传教育，在全社会牢固树立权利与义务相统一的观念，形成崇尚法律、遵守法律的良好氛围。树立现代法治精神，增强民众对法律的敬畏和信仰,形成全民自觉学法、守法、用法的社会环境，培养全民尊重司法的纠纷解决终局性,自觉维护司法权威的意识,涉诉信访居高不下的现状必将得到极大缓解。

[1]张敏，戴娟.困惑与出路：转型期法院涉诉信访制度的理性探究[J].法律适用，2009，（6）.

[2]于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果[J].凤凰周刊，2004，（32）.

[3]程计山.“青天”情结与司法理性[N].人民法院报，2006-11-2.