反腐转型之路如何走

■傅达林

“除了空调呲呲声，会场一片死寂。书记市长部长们喉头发干盯着门口冲进来的这帮人，浅蓝衣、黑裤、黑鞋，手执卷宗目光阴沉。官员们同样内心独白：完了，女人误事啊。恐惧中等待，有人甚至决绝看窗户……直听到：XX，跟我们走一趟！整个会场呃地松一口气。幸存者彼此交换一下凄楚眼神。那一秒，恍若隔世。”

这是一则流行于网络微信的“桥段”，描述的是纪委抓人现场官员们的脆弱神经和绝望感。艺术形式的表达不见得完全符合客观实际，但从中反射出当前反腐带给官场的强烈震动。近两年来，强劲的反腐风暴开始突破体制中的观望、猜疑、侥幸心理，“反腐无禁区”的制度性效应得以初现。在反腐渐入佳境的时候，或许有必要省思：反腐是否迎来了治标到治本的“时机拐点”？两年来的铁腕治标是如何为治本赢得时间的？反腐转型之路如何走？

敲山震虎

坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间，这是中央确立的反腐新思路。在这一路径下，中央“打虎”级别之高、密度之强震惊朝野，全国“拍蝇”硕果累累、振奋人心。那么，治标达到什么效果才可以转入治本？目前是转向治本的最佳时期吗？

在腐败严峻的特殊时期，吏治既要在反腐上有鲜明起色，又要维系整个体制的稳定与高效，还要为一个健康的官员队伍奠定根基。此时，反腐不可能将现存所有的腐败官员“一网打尽”，“杀鸡儆猴”、“敲山震虎”便具有了一定的正当性。在特殊时期，反腐需要借助于震慑性的严密执法，在整个官员体系及社会上重塑制度的预期效果，这是治标为治本赢得时间的关键所在。

随着社会的发展变化，“杀了一个张青山能管二十年”的现象难以复制。治标真正的震慑不是在个案意义上，而是通过无数个案塑造制度的执行力与法治的权威，让人们看到腐败的“穷途末路”。以此评价，近两年来的反腐治标，已经开始打破先前的各种“定律”：选择性反腐、运动式反腐、官员退休即安全着陆、反腐有上限等。尤其是既抓大不放小，既瞄准重灾区又不忽视“清水衙门”，既打“上山虎”又打“下山虎”还不放过“自家虎”。这区别于以往的治标策略，不再是通过个别警示性案例对现存官员体系进行训诫，而是采取“有案必查、有腐必究”的方式，打破“刑不上大夫”的神话，确立起反腐无禁区的铁律。

以我的理解，反腐的累累硕果，既是个案正义的归复，更是为了持续传递中央反腐零容忍的坚强决心，在腐败与刑罚之间重新建立起排除各种干扰的必然性联系，让刑罚成为腐败的必定性后果。通过持久的反腐耐力，塑造公众的信赖和官员的用权习惯，为反腐法治化赢得时间。由此，反腐的制度性权威得以树立，社会上的猜疑、观望心理得到矫正，腐败者感到绝望，心存侥幸者彻底被击溃，此时反腐就进入了治本时刻。

如果把腐败比喻成政治共同体肌体上的“癌症”，那么治标就是“化疗”，其目的并不是将癌细胞彻底消灭干净，而是持续性的改变癌细胞与健康细胞的比例，最终矫正、重塑肌体的正常体制。当前反腐治标的效果开始显现，其对官员体系带来的震慑效应已经产生，但群体心理的干预也是一个长期过程。立足于此关键时期，既要通过持续性的治标以巩固反腐的预期成果，也要为进入治本作出相应的准备，并将制度建设提上日程。

程序转向

一直以来，中国反腐形成了一条固定的“路径”：先经由党内程序进行查处，发现基本犯罪事实后，经党内处理后再移交司法机关，依法进行定罪量刑。采取这种前置程序与法治程序、内部程序与外部程序相结合的衔接机制，符合中国的政治体制，也确保了反腐尤其是查处高级官员的有效与安稳。

反腐治标时期，更多依赖于党内程序的权威。600余天的反腐风暴中，中央巡视组始终处于“风暴眼”。虽然并不直接办案，但作为中央的“千里眼”，巡视制度有效破解了“上级监督太远，同级监督太弱，下级监督太难”的困境。而已运行十年的党内巡视制度，也迎来了新的调整改革：巡视组长由“职务”变为“任务”，组长不再是“铁帽子”，而改为“一次一授权”，更加强化了巡视的中立性；收缩巡视范围，重心由“相对全面”回归发现和反映违法违纪线索，从而与纪委查案形成更加科学的职能分工和配合；常规巡视之外增加“专项巡视”，抽查领导干部报告的个人重大事项，更加增强巡视的针对性和有效性。

实践生长出反腐制度创新的蓬勃生机，预示着党内程序的转向。在丰富的反腐实践中，党的纪检体制改革也提上日程。不久前中央通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》，可视为在治标赢得时间后，开始以纪检体制改革为反腐治本破局。与中央巡视组的有限力量相比，破除“同体监督”难题、构建一个常态监督的纪检体制至关重要，这也是反腐进入常规化、制度化的必然要求。这些党内程序的改革，都旨在将铁腕政治人物的魅力型反腐，导入制度创新的路径，从而为反腐转入治本阶段做好长期的制度准备。

立足于治本的制度需求，反腐还必须塑造法治程序的权威。因为党内程序只是一个前置程序，对涉案官员的处理依据也是党内法规，它并不等同于正式的司法程序，更无法取代司法程序。倘若一直依赖党内程序的权威，不仅民众可能产生误读，而且还可能造成司法反腐功能的萎缩，让司法机关过于依赖党内程序，限制了司法在常态化追诉腐败犯罪上的能力。

在法治的意义上，只有依靠司法的程序正义，反腐才能由治标走向治本。因为司法包含有国家权力监督的正常机制，体现出现代国家治理腐败的宪政体制安排。在常态政治中，司法程序具有控权的制度性功能，能把权力“逼进”制度的笼子里，随时矫正溢出法律之外的权力失范和滥用现象，让权力严格运行在宪法和法律的轨道上。因此，未来的反腐，必定需要重塑司法的常态化追诉，以党内程序带动强劲反腐风暴，最终要退居幕后，让位于司法机关严密有序的刑事执法。

立法精细

用法治的标准衡量，反腐的成功与否，不在于具体抓了多少贪官，也不在于用严酷的死刑震慑多少贪腐分子，而在于是否遵循这样一种反腐逻辑：任何人，无论职位多高、权力多大，只要滥用权力就必定受到法律追究，多大程度上滥用权力就必定受到多大程度的追究。为此，伴随法治程序崛起的还有立法规制的完善，因为立法的失衡或断档，容易冲击到上述的反腐逻辑。

在惩治贪污贿赂犯罪的立法上，目前依然存在疏漏和失衡，导致立法与司法的紧张。例如刑法设立的“巨额财产来源不明罪”，一直以来饱受诟病。从伦理角度分析，控权的制度设计是以官员“人性恶”为前提，官员对个人巨额财产负有说明来源的义务，这推导出在定罪过程中官员“自证清白”的责任，当其无法举证证明财产合法来源时，就应当承担“有罪推定”的不利后果。但是立法采取折中的罪名并设计较轻的刑罚，结果是混乱了定罪的逻辑，造就诸多刑罚适用上的人为裁量“空间”，在治理腐败的效果上并无起色。

立法与司法的矛盾还体现在配刑上。过低的起刑点不仅与社会经济的发展极不适应，在司法实践中也广泛被闲置。倘若按照5000元的立案标准进行追诉，现有的体制中有多少权力者能置身事外？事实是，过低的起刑数额标准划出一个庞大的“犯罪黑数”，无奈之下执法机关只能一再突破法定标准，从而导致罪刑失衡。与这种过于严苛的起刑标准相比，在高数额的巨贪巨腐的配刑上，则显得过于宽松。对于涉案金额10万元以上，量刑的层次与10万元以下严重失衡，贪污受贿十几万与数百万乃至几千万的处罚差别不大。由于刑罚的配置不合理，对贪污受贿犯数额巨大的罪犯来说，刑罚的供应明显不足，导致很多贪官在越过10万“红线”之后，反倒选择义无反顾的“赶超”。

除此之外，职务犯罪刑罚执行中的一些制度漏洞，也暴露出反腐“二次立法”完善的必要。无论是以往曝光的个案，还是最近高检减刑、假释、暂予监外执行专项检查活动的数据，都折射出贪官最容易利用法律“漏洞”，蚕食公平正义的底线。在这方面，2013年实施的新刑诉法加强了检察机关对监外执行的监督，最高检不久前也制定了《关于对职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件实行备案审查的规定》，制度的漏洞有望得到填补。

针对上述“宽严皆失”的失衡现象，法治化反腐必须回归到法律的科学化治理上，探求更加完善而有效的刑罚手段，追求量刑标准的科学化与均衡化。而无论是提高起刑标准、均衡量刑档次或堵住逃避刑罚的漏洞，都离不开对腐败犯罪进行体系性研究，以科学、精密的立法发挥出刑罚最大的惩治与预防功能。

政治应变

在客观上存在较大“腐败黑数”的背景下，解决旧的腐败存量也好，遏制新的腐败增量也罢，必要时需要采取政治上的应变，方能进入反腐治本的常规生活。

中国的“腐败呆账”比较严重，对治理体系形成有“癌变”的威胁，此时需要警惕休克式“化疗”给体制稳定带来的风险。尤其是在社会转型时期，推出反腐治本措施的同时，也要维持官员体系的稳定与高效。恰如媒体分析，如果真正严格执法，某个地方的党委政府就有瘫痪之虞。对于这种严峻的情势，可能需要正视并做出智慧的政治应变。

有人指出，现在的官场和香港上个世纪六七十年代很相似。体制内究竟隐藏着一个多大的“腐败黑数”，谁都无法准确地测算出来，也无法通过治标手段彻底清除干净。立足于这种严峻的已然犯罪现状，香港当年反腐转型的经验或许值得借鉴。如在一定的时间出台特赦令。

对腐败分子进行“特赦”，本质上并不是一个法治化的反腐路径，而是在特殊时期进行的特殊政治应变。这种应变寻求法治框架内的“特赦”机制，给过去因为体制不理性而加重腐败的官员以“重新做人”的机会，实现官员队伍的快速更新。对于吏治而言，“特赦”犹如宪法学上所讲的“革命时刻”，它中断了法律的正常实施，为的是整个官员体系进入一个“常态政治”当中，再恢复法治的运行。

但是“特赦”并不是无条件的，它首先需要建立在严密执法的前提之上。前些年即有学者提出这种建议，我曾坚决反对。因为在反腐还没有确立起刑事执法的普遍性、严密性的情况下，冒然推行网开一面的方案很可能是与虎谋皮？只有在塑造了伸手必被捉的法治威力后，那些暗藏的腐败分子才会权衡利弊，生出主动退赃的自觉性来。因此，推行“特赦”，首先必须确保反腐治标持续性的无禁区、不断档。有腐必究对官吏集团产生人心惶惶、风声鹤唳的震慑心理，为治标向治本转变奠定重要基础。此时采取必要的政治应变方为可行。

“特赦”还必须与制度建设相衔接，并以强有力的刑事追诉为后盾。例如将限期退赃与财产公开的“阳光法案”相结合，凡按期退赃并进入阳光公示者，可依法赦免既往不咎；而继续隐瞒不退者，则一查到底，绝不姑息。只有坚持“两手抓”，才能发挥出应变性措施的实效，确保这种特殊的法律实施中断不会造成对法治的冲击和破坏，相反能将反腐带入一个常态的法治化时期。

上述议题中有一些看似宽宥的成分，之所以论及决非是要与腐败分子妥协，更不是替贪官污吏说话，而是在我看来，要实现反腐由治标向治本的转型，绕不开这些现实的问题。于当今的反腐语境下讨论法治化反腐的可能性方案，既要立足于法治的框架，还要有着眼长远的智慧。未来的法治中国，公民对反腐的信心与期待，最终不可能寄托于某个政治领导人的魄力与决心，而只能需求法律与制度的可靠性。