基于利益协调的苏州旅游型村庄规划管理策略研究--以树山村为例

◎ 沈 洋 陈向楠

基于利益协调的苏州旅游型村庄规划管理策略研究
--以树山村为例

◎ 沈 洋 陈向楠

在利益多元的城乡一体化语境中,我国旅游型村庄建设正面临"资源流失、风貌雷同、文化变异、特色同质"的严峻局面.对于解决旅游型村庄规划所呈现的诸多问题,以往的研究思路大多是从规划技术角度入手分析,然而事实证明收效并不显著.与传统研究视角相异,本文在方法论上进行了较为新颖的尝试,从利益协调的角度切入旅游型村庄规划,采取"系统集控、点位突破"的"层第体系"决策管理来解析旅游型村庄规划所面临的困境及出路.

利益相关论 旅游型村庄 苏州树山村 规划管理策略

一、研究背景

随着我国经济的不断发展和现代交通工具的不断普及,旅游业一直保持高速发展的态势,特别是在2012年中央经济工作会议首次正式提出"把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程,走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路"以及将其确立为未来中国经济发展新的增长动力和扩大内需的重要手段之后,旅游业发展对于产业转型、解决"三农"以及促进城乡建设可持续发展等问题意义深远.旅游业的发展具有公共社会产品的属性,该产品的受益人也应包括当地居民在内的目的地众多利益群体.国外学者从上世纪80年代末就开始将利益相关者理论引入到旅游规划的社区参与[1]和目的地旅游流分析中[2];国内学者对乡村旅游的开发模式[3]、管理模式及风景区的利益相关者关系[4]进行过多层次和多视角的论述.在20世纪后期,国外旅游胜地的社区居民多在旅游开发中充当了"隐性成本"的承担者,在旅游开发带来的利益分配中却被"边缘化"[5].居民享受不到旅游带来的益处,对旅游业及旅游者产生了不良感知,对发展旅游形成排斥心理,阻碍了旅游业的可持续发展.目前趋于一致的观点认为旅游开发过程中,社区居民参与形成的社会和谐效应,它将使利益相关者互动并形成平衡利益的机制.

(一)旅游型村庄开发符合新型城镇化的核心目标体系

旅游型村庄开发解决了农民的身份问题,旅游型村庄开发使旅游区农民实现从纯农业从业者转化成农副产业工人、旅游服务业人员等多重产业身份的转型,帮助农民原地就业,促进农民工市民化,符合平等城镇化的要求;旅游型村庄开发在推动地方特色产业发展、吸纳农村剩余劳动力、促进农产品生产和销售、增加农民收入等方面作用明显,减少城乡居民收入差距,符合幸福城镇化的要求;旅游型村庄打破了一、二、三产业的界限,延伸和拓展了农业的功能,将三次产业有机融合,使其成为一种综合性很强的新兴产业,符合转型城镇化的要求;在城镇化的过程中,旅游型村庄开发实现耕地、林地等农业用地保护的最大化,使区域气候及生态优化,区域碳排放量降低,符合绿色城镇化的要求; 旅游业不仅是低污染、低能耗的产业,其发展还必然改善和美化环境,创造一个良好的人居环境,符合健康城镇化的要求;旅游型村庄开发大幅度加快了基础设施建设和公共服务设施建设,城乡基于美丽产业获得统筹发展,符合集约城镇化的要求(见表1).

(二)苏州旅游型村庄发展已初具规模

苏州乡村地区占市域面积的75%,其中水域面积42.5%,并且文化底蕴深厚、资源品位高、类型多样化,旅游资源十分丰富.苏州乡村旅游已经形成一定规模,苏州乡村旅游资源占到全市旅游资源的70%以上,各类乡村旅游点多达300多处,至2010年底,苏州已经建成以旅游集聚区、旅游特色镇和旅游特色村为空间结构的乡村旅游体系(见图1苏州旅游型村庄分布图).其中仅吴中区2012年就接待游客总量达到1880万人次,实现乡村旅游总收入225亿元,吸纳农村劳动力就业10万人,间接就业15万余人.

表1 新型城镇化的核心目标体系

图1 苏州旅游型村庄分布图

(三)苏州旅游型村庄发展过程中存在很多问题

近年来苏州乡村旅游开发建设的发展,不可避免地为旅游地带来了诸多问题:如太湖生态环境退化、水乡传统特色的消失、淳朴民风逐渐丧失、安全隐患增加、利益分配不均等,导致旅游开发与村庄之间的矛盾与冲突日益突出,对整个旅游开发以及苏州农村的发展都产生了不同程度的消极影响.

二、苏州旅游型村庄开发中的利益相关者理论剖析

公共政策学的研究表明,公共政策的本质是利益分配和利益增进.作为公共政策表达之一的城市规划,从根本上来说既是处理人与自然的关系,又是处理人与人之间空间利益关系的规划和制度.现代城市规划"核心内容"的城市布局与土地利用,并不完全取决于"科学性",而是主要取决于"利益冲突"和"价值判断"[6].

(一)苏州旅游型村庄开发中的利益冲突分析(见图2)

1.地方政府与其他利益相关者的冲突.在村庄旅游发展过程中,政府是处于主导地位的权力机关,处于利益分配和决策的顶端,拥有对未来旅游发展方向把控的绝对权力.地方政府与其他利益相关者产生冲突的原因是政府在行使权力过程中存在不公正、不公平,导致其他利益相关者的利益受损.此外,由于政府政绩的考核机制与经济效益挂钩,所以政府在协调经济、文化和环境等多方利益时,往往只注重经济利益而忽略其他,结果导致种种矛盾的产生.

图2 旅游村庄开发利益相关者示意图

2.景区管理单位与其他利益相关者的冲突.很多旅游区、开发区在开发建设管理的过程中都设有管委会,主要是指组织中执行某些管理职能的一组人.但是真正在操作过程中管委会的权限大大超出了决策权和监督权,很多管委会承担了一级政府的所有职能,连计划生育都管,职能太多,管理混乱.管委会主要任务是景区的管理,而实际操作要管大量的社会事务,包括景区居民的搬迁等. 另外,旅游区在运营管理和利益分配中存在很多尴尬,比如管委会和经营单位的门票之争,这些都是因为景区管理单位的权限不明,利益权属不明,造成与其他利益相关者的冲突.

3.旅游企业与其他利益相关者的冲突.旅游企业存在投机行为,利用政府政策追求经济利益的最大化.首先,很多企业以开发旅游的名义征用农村土地,囤积土地,司机倒卖,土地资源并没有得到有效利用.其次,旅游开发过程中,旅游企业往往忽略当地旅游所能承载的最大容量,并不惜以牺牲村庄原住民的利益来追求自身经济效益最大化,而这很大程度损害了村民的利益.旅游企业在旅游开发过程中投入大量的金钱成本,但是忽略了村民、政府等其他利益相关者的情感成本、社会成本和文化成本等非金钱成本,认为自己理应是最大利益的获得者,自然也就忽视了村民、政府等其他旅游利益相关者的利益.

4.村集体与其他利益相关者的冲突.村集体(农村集体经济组织),产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动.苏州大部分行政村和自然村都保留有农村集体经济组织,农村集体经济组织既不同于企业法人,又不同于社会团体,也不同于行政机关,自有其独特的政治性质和法律性质.旅游开发过程中,农村集体土地被国家大量征用,很多农村集体经济组织获得了巨额的土地补偿费用,同时集体拥有的资产也产生了较高的收益,由此很多集体经济组织积累了大量财富.部分农村集体经济组织在对集体收益进行分配的过程中,村民分化为不同的利益群体,并就分配问题产生了纠纷.

5.当地村民与其他利益相关者的冲突.社会交换理论这样描述旅游开发中村名的作用,当地村名为旅游和旅游经销商及游客提供旅游资源及旅游服务,并以此来获得经济利益.村民因为文化、人力资源的限制,常常在资源分配、文化上处于弱势地位,这就导致了居民与其他旅游利益相关者的冲突.另外,由于当地村民受到外来文化的影响,认为旅游业发展破坏了当地的自然环境、文化氛围以及风俗习惯,因此当地村名要求旅游企业在旅游开发过程中需要有一定的补偿机制,在环境或文化方面给予当地村民经济补偿.但是补偿往往不尽人意,就容易与政府、旅游企业产生冲突.

6.旅游者与其他利益相关者的冲突.旅游者出行是为了体验当地文化,但是旅游业的发展,游客的介入,会冲击当地的风俗习惯、地域特点,加速当地文化体系的分崩离析,产生一种无法调和矛盾.另外,旅游者出游的目的主要是享受高质量的旅游体验,而高质量的旅游体验需要旅游企业提供高水平的硬件设施、软件设施,特别是高质量的旅游服务,而旅游企业为了利益最大化,会尽可能的缩减投入,从两者的主体和追求目标不同的角度来看,二者之间存在着必然的矛盾和冲突.

(二)苏州旅游型村庄开发中的利益冲突的成因分析

1.过分强调经济价值,忽略对地方传统风貌、民俗文化的保护与传承.目前苏州很多农村把发展乡村旅游作为脱贫致富的快速途径,但是起点较低,过分看重眼前利益,各地乡村游竞相上马,互相抄袭,流于模仿,造成旅游资源和农村资源的双重浪费,忽略了盲目开发带来的不良后果,以及是否有可持续发展的可能.乡村旅游不仅仅是对农村自然风景的观光,还包括对乡村文化、风土民情、地域特点、传统风貌等方面深入了解,以此带给旅游者有不同的心理感受.例如苏州吴江区农创村花巨资打造的欧式葡萄酒庄园和BUGGY越野车比赛主题园(见图3),将西洋红酒文化、赛车运动和汽车文化安插到江南水乡农村,传统城市文化和景观审美价值错位且严重异化.

图3 吴江BUGGY主题园

2.规划缺乏严谨的科学性和公开的透明度,对村民利益的关注严重不足.城市规划师、设计师在城市设计中 " 拿来、跟风、借鉴".大批地方本土的自然环境资源、城市历史文脉、本土民俗特色在经历规划设计后"被割断"、"被铲平",旧城犹在然内涵消散[7],规划缺乏严谨的科学性;另外,城市规划缺乏公开的透明度,时至今日,规划仍然是城市政府、官员、规划师、开发商等利益集团所"私有",普通公民的利益诉求常常被忽略.近年来,随着公民意识的提升,普通公民利用暴力干扰规划的事件时有发生,如厦门市PX项目事件.但是,在公民意识薄弱的农村地区,村民的利益诉求依旧不被关注,村民和其他利益相关者的利益冲突在所难免.

3.政府职能的错误定位,利益相关各方责、权、利不明晰.国家明文规定要政企分开、政府部门不能办企业,因此管理部门经营景区是不合法的[8].政府不应从事经营性活动,但是在苏州旅游村庄的经营当中,政府直接或者间接通过旅游企业在参与经营过程中,凭借其机制、资本的优势,垄断了大部分盈利性的业务,严重降低了其他利益相关方的积极性.各种权力、利益交织在一起,多元化的利益主体、多样化的利益需求、多途径的利益实现方式构成了一个错综复杂的利益网络,利益相关方责、权、利不明晰,不可避免的引起了各种各样的矛盾和冲突.

三、苏州旅游型村庄规划管理策略研究--以苏州市树山村为例

树山村位于苏州市西郊,行政上隶属于高新区通安镇,空间上又包含在大阳山国家森林公园之内.整个村落坐落于树山、大石山与鸡笼山之间的狭长地带.树山村现状有11 个自然村,全部人口1822人,556 户.村庄依山脚沿五个山坞集中布局,各类资源丰富(见图4、5、6).

图4 树山村土地利用现状图

图5 树山村现状旅游项目空间分布图

图6 树山村现状旅游项目

(一)树山村旅游开发中的利益相关者剖析

根据相关文献资料并结合研究区域现状,确定树山村旅游开发过程中利益相关者主要有:树山村村民、树山村村集体、通安镇政府、苏州新灏农业旅游发展有限公司、大阳山国家森林公园管委会和旅游者(见表2,图7、8).

(二)树山村旅游规划实施管理策略

在树山村旅游开发过程中,要将树山村村民、村集体、地方政府、旅游开发公司、管理单位等作为一个整体考虑,尤其要重视树山村村民的主体地位.通过建立起一套以开发经营、利益分配、公众参与、宣传公示、沟通协商为一体的平衡机制,增强村民主体意识,激励引导村民积极参与,让村民充分享受到树山旅游开发中各项事务的协商权与决策权,并使农民通过多种方式参与利益分配.只有这样,树山旅游开发才能真正承担起既造福树山百姓,又带动树山经济全面协调发展的重任.

1.以"民生为本"为理念 ,多元经营,合理分配,保障农民利益.新型城镇化的基本原则是以"民生为本"的城镇化[9].在原有的"一次性补偿"获得旅游用地的征地模式中,村民很难享受到土地增值利益和旅游开发成果,从长远看,将造成部分村民逐渐失去生活经济来源的恶果.土地征收补偿不仅要考虑村民丧失土地的自身价值,更应从村民日后生计的维护和可持续发展角度为村民的长远利益提供保障,为此,本规划以"民生为本"为理念,设计了多元的经营模式与合理的分配方式,建议如下:

表2 树山村各利益相关者参与旅游投资及收益分配情况表

图7 树山村各利益相关者利益分配情况示意图

图8 树山村各利益相关者利益分配情况示意图

(1)统筹商业开发.以整个树山村为单位,将村民分散的资源集中起来,由政府进行统筹,对部分村民的房屋、土地等进行产权回收,然后将土地的使用权转让给一家开发公司进行整体商业开发,由其根据规划进行成片的建设、经营、管理.这些项目具有一定的整体性与专业性,引入开发公司进行集中开发将有利于项目的良好运营. 政府应引导村民以土地、房舍、土特产品制作工艺、劳动等形式投资入股,开发公司以资金、建设和管理入股,村民与开发公司结成合作开发共同经营的新型农企关系,双方合作经营共享利润分红.对产权被回收的村民而言,不仅获得了征地补偿费,每年还会随着当年的旅游开发收益增长获得持续增长的股金. 如:半闲慢街、湖畔温泉、山腰温泉、山顶温泉、枫林酒店、瑜伽馆、有机农庄餐饮会所.

(2)壮大集体经济.树山村集体建设旅游项目,这些项目主要用于服务游客,同时也可供树山村民休闲游憩使用.项目建设所需的资金可以由当地财政拨款、申请专项基金或向村民筹集资金等方式.其收益主要通过如景点联票等整体开发所得利益及项目自身利益获得,统一组织得的收入由树山村集体统一收取分配.通过这种方式壮大集体经济、促进农民增收,其收入所得一部分用于树山村的道路、环保等方面的公共建设及旅游基础设施的维护;一部分用于村民分红,村民所得红利由其前期所投资金的比例分配.如:农副产品中心、游客接待中心、树山生态广场、树山公园、慢园、拜石轩茶馆、竹园、农家花苑、书院文化园金岭农庄、树山农家、白墡坞茶馆.

(3)引导农户经营.政府引导村民利用自家房屋、土地等经营多种形式的农家乐项目,村民从经营游客食宿接待、经营梨园、竹园、茶园观赏,采摘杨梅、翠冠梨等农产品中获取经济收入.通过这种方式,不仅充分利用村民闲置的资产、富余的劳动力、丰富的农事活动来丰富旅游活动,又能向游客展示真实的树山村文化.政府保证村民在直接参与和直接经营中取得的收入归他们所有,保证村民从树山旅游开发中真正受益. 如:农家小筑、树山十八鲜及其他农家乐.

2.以"公众参与"为手段 ,全程参与,全民参与.地块的开发、规划的实施将直接影响到村民原有的利益,村民都有强烈的个人意愿,给政府实施规划带来一系列的问题.除了在"一头"(项目设置)和"一尾"(利益分配)以"可持续生计"为理念保障农民利益外,项目组建议政府在项目实施中,以"公众参与"为手段,全程参与、全民参与,形成村民和相关利益主体在规划设计、开发建设、经营维护及利益分配等环节全程公众参与的机制.尤其要注重利益分配环节的公众参与,政府与开发商要保证村民从树山旅游开发中获得多种来源、可持续的经济收入.例如树山村居民每户承包40 棵梨树,每年收入达10 万元,旅游的开发对用地性质的调整势必影响到居民的收入,也这是居民消极情绪的根源.农民利益分配参与问题亟需解决,保证农民收入有增无减.

3.以"新型合作经济组织"为目标,统一管理,整体运营.一个强有力的有效的社区组织是乡村旅游开发的重要前提和基础条件,基于利益相关者理论的乡村旅游开发必须与市场机制接轨,建立新型的合作经济组织,如村民的自治组织、集体合作组织、股份合作组织等;通过新型合作经济组织的内外部利益协调机制,平衡各个利益主体的需要,化解利益摩擦,在组织内部实现利益和机会上的满意.

树山的旅游开发和乡村发展不能"就树山论树山",对外要打破行政界线,融入"大阳山";对内要整合不同开发单位和利益主体,形成"树山共同体"和谐发展.融入"大阳山共同体"--树山片区的旅游发展离不开大阳山景区的整体发展,在功能上,要符合大阳山景区的整体定位,共同构成地区旅游品牌,同时发挥配套服务基地的特殊功能,为整个景区服务.在空间上,要在道路交通、基础设施、绿地绿廊等方面积极与大阳山景区及周边地区对接,同时彰显树山温泉片区"梨花温泉乡"的特质风貌.在管理上,要打破行政界线,通过股份制的形式成立管理公司,统一形象口号、统一标识系统、统一景区票务、统一旅游组织. 建立"树山共同体"--整合村委会、开发公司、当地农民等不同开发和利益主体,形成"树山共同体"(Community),具体包括经济共同体、文化共同体、心理共同体等.一方面发挥外部力量,如:开发公司、艺术家、知识分子等经营旅游项目(见图9),辅导当地农民,激活农村地区的政治、经济和文化生活,重新赋予农村活力;另一方面挖潜内部力量,如:村委会、当地农民、返乡的树山人等参与或者直接经营旅游项目,扩大农民的主体性,而不是将本地农民仅仅变成了一道旅游风景或者是类似慈善的救济.

(三)基于利益协调的旅游型村庄规划管理策略

1.旅游宏观管理.从宏观层面国家政策角度,国家应该出台相应政策促使旅游型村庄运行过程当中政府职能的转变,从参与者变成经营行为的监督管理者,防止利益垄断集团的形成,形成一个各利益相关者公平竞争的平衡机制.另外,政府还要制定相关法律抑制旅游资源和农村资源过度开发现象的出现以及制定旅游危机的应急措施,对旅游型村庄进行全方位的宏观管理.

2.旅游中观管理.从中观层面地方政府角度,从新型城镇化城乡统筹层面入手,协调利益方、受众以及各类旅游产业的经营与管理,达到产业错位发展,区域共赢.引进旅游行业以外的多种类各领域的人才,从各专业角度为旅游型村庄规划出谋划策(如地理信息技术人员可建立GIS平台),使苏州旅游型村庄内涵丰富饱满,满足各类人群的需求.

图9 艺术家、知识分子、设计师等经营的农村新型合作经济组织(莫干山、崇明岛、碧山)

3.旅游微观管理.从微观层面专业规划与管理角度,旅游型村庄规划要以原有村落形态为原型,通过"原乡规划"构筑苏州农村新风貌,强调在规划过程中以"无为"为最高境界,尊重乡村本色、尊重自然规律,以实现自然境域下人们生活与生产的原真性,追求"道法自然"、"天人合一"境界[10].以建立"农村新型合作经济组织"的方式协调各方的利益需求.

4.旅游综合管理.从综合管理角度,旅游型村庄建设的目标应该回馈到国家的总体旅游管理规划,实现社会旅游的人性化和体验性,为普及、传承中国幸存文化和保护乡村风貌作重要铺垫,重视旅游的景观环境教化、陶冶功能.同时要加强旅游管理、旅游节事管理和旅游安全管理,保障旅游经济稳定运行,只有这样才能保证苏州乡村旅游事业的健康持续发展.

四、结论

利益协调不是指某种意义上的绝对平均或彻底解决各利益主体间的利益冲突问题,而是针对存在利益失衡和利益冲突的事实,渴望能某种程度的缓解或较科学地解决这一问题[11].在旅游型村庄开发过程中,要将村民、村集体、旅游开发公司、管理单位、地方政府等作为一个整体考虑,尤其要重视村民的主体地位.通过建立起一套以开发经营、利益分配、公众参与、宣传公示、沟通协商为一体的平衡机制,增强村民主体意识,激励引导村民积极参与,让村民充分享受到旅游开发中各项事务的协商权与决策权,并使农民通过多种方式参与利益分配.只有这样,旅游开发才能真正担负起既造福百姓,又带动经济全面协调发展的重任.

[1]K. Michael Haywood. Responsible and responsive tourism planning in the community[J]. Tourism Management, 1988, 2(9): 105-118.

[2]Neil Leipe: Main destination ratios: Analyses of tourist flows[J]. Annals of Tourism Research.1989, 16(4): 530-541.

[3]郁成,顾晓和,郭安禧.农村社区旅游开发模式的比较研究[J].旅游管理,2005,(4):34-39.

[4]元衡.阳朔乡村旅游发展中各方利益分配问题研究口[J].桂林旅游高等专科学校学报,2004. 15(6):58-62.

[5]王兴中,秦瑞英,何小东,等新社会经济思潮下的旅游规划体系及设计[J].人文地理,2004. 1 9(4):1-7

[6]魏立华.中国城市规划理论应立足国情[J].城市规划学刊,2005(6).

[7]文剑钢、文瀚梓.新型城镇化的基本问题探讨--以苏南城镇化与乡村风貌保护为例. [J].现代城市研究.2013,06.

[8]黄安民,赵黎明.旅游资源经营权转让的利益权衡与协调.旅游管理,2005(5)40.

[9]文剑钢、文瀚梓.新型城镇化的基本问题探讨--以苏南城镇化与乡村风貌保护为例. [J].现代城市研究.2013,06.

[10]杨振之.论"原乡规划"及其乡村规划思想[J]. 城市发展研究,2011,(10):14-18.

[11]郑仕华石.林风景区利益相关者及其协调机制研究[D]. 云南师范大学硕士学位论文.

Research on the Stakeholder Planning and Management Strategies of Tourism Village in Suzhou: A Case Study of Shushan Village

Shen Yang, Chen Xiangnan

Under the context of urban-rural integration, the construction of tourism village is facing with problems including losing resources, duplicated construction and cultural deterioration. To address these issues, the traditional planning method seems ineffective. The paper tries a different solution of the perspective of stakeholder theory to tackle the problems.

stakeholder theory; tourism village; Shushan Village, Suzhou; planning and management strategy

TU982.29

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.01.010

沈洋,苏州科技学院建筑与城市规划学院硕士研究生,主要研究方向:城市规划设计与理论.陈向楠,苏州科技学院建筑与城市规划学院硕士研究生,主要研究方向:城市规划设计与理论.

(责任编辑:李钧)