我国休闲体育产业管理优化路径研究——来自美国的启示

张 森 ，王家宏

社会主义市场经济体系中，市场调节与政府干预、自由竞争与宏观调控是相互交织的，由于市场调节与政府干预都有其内在的缺陷，应寻求市场机制与政府调控的最佳结合点，使得政府干预在纠正、弥补市场失效的同时避免并克服政府调控的失灵[1]。休闲体育产业管理是不同层级的管理者对不同层级的休闲体育产业客体通过实施决策、组织、领导、控制、创新等职能，协调他人活动，实现产业既定目标的动态过程[2]。由于中美两国在文化背景、社会制度以及经济发展水平的差异，导致中美两国休闲体育产业管理存在着诸多差异。对中美两国休闲体育产业管理的异同和优缺点进行比较分析，总结美国休闲体育产业管理的成功经验，能够为我国休闲体育产业管理的优化与创新提供借鉴。

1 中美两国休闲体育产业管理比较

1.1 美国休闲体育产业管理

美国联邦政府休闲体育管理机构是美国休闲体育产业管理领域的核心，主要包括国家公园服务机构、国家森林服务机构、土地管理部、开垦部等与休闲体育资源管理有关的机构。其服务于公共休闲体育需求，主要职责包括管理自然资源，利用土地和水资源进行休闲体育活动用途的规划和管理；通过税收提供财政支持，为公众提供有社会效益的休闲体育项目；制定各项法律法规，同时在各类组织之间进行信息沟通与联络[3]。

美国州一级政府的休闲体育产业管理职能包括：（1）开发与保护户外运动资源和休闲体育项目，其主要通过拨款和发行债券来筹划建立户外土地保护的基金，以维持和发展其所拥有的休闲体育资源。同时，州政府通过制定休闲体育产业从业者的业务标准，促进休闲体育产业的有效领导和管理实践。一些州立机构通过对休闲体育产业的年度调查，研究和预测在设施、财政和人力管理中的状况，进一步完善休闲体育产业的发展，从而形成良性的休闲体育产业循环发展系统；（2）标准的制定与执行。州政府通过休闲和公园部制定标准以及雇佣程序，部分州还制定宿营地的健康和安全标准，实施对宿营地定期检查。通过立法手段改善设施标准，以保证休闲体育资源服务于包括残疾人在内的所有人群；（3）制定户外运动的法规，对下级的休闲体育工作进行监督和管理，提供户外运动场地设施服务，与联邦政府在户外运动方面进行信息合作与沟通[4]。

美国地方政府休闲体育产业的管理职能主要由市、县、镇等地方政府承担。其主要的管理职能包括：根据联邦、州的法律及社区地方法令，组织、引导并监督社区内的居民休闲体育参与；向大众提供公共休闲体育场馆；向上一级政府汇报年度休闲体育财政预算，接收大众休闲体育的赞助、赠款等援助[5]。

1.2 我国休闲体育产业管理

改革开放初期，为了弥补经费短缺，我国各级体育行政部门实行了“以副养体，多种经营”的部门创收活动，这种不规范的创收活动是休闲体育产业起步的最初业态[6]。尽管近年来我国休闲体育产业实现了由“政府办”向“社会办、企业办”的转变，但政府推进模式仍然对我国休闲体育产业管理有着明显的痕迹和影响。

政府管理层面，目前各级政府的体育行政部门仍然在休闲体育产业管理中占据主导地位，根据《国家体育总局机关各处、室工作职责》，国家体育总局体育经济司的市场管理处和产业管理处在履行全国休闲体育产业的管理职能，各省市体育行政管理部门也设有相应的职能处主管本省市的休闲体育产业。

行业协会自律性管理层面，休闲体育行业协会在其所管辖的领域内应充当着规则和标准的制定者、市场行为的监管者、市场主体纠纷的调停者以及产业整体利益维护者的多重角色，它们的存在和有效运作是各类休闲体育产业主体有序、快速发展的重要制度保障。目前，由于我国休闲体育社会化程度较低，现行休闲体育产业的管理主要是由各级政府的体育行政部门及其所属的具有浓重行政色彩的项目管理中心按照发展和管理体育事业的模式在管理休闲体育产业，而广大的休闲体育企业自组的行业协会组织较少，难以形成休闲体育产业的行业协会自律性管理。

1.3 中美两国休闲体育产业管理比较

我国现行休闲体育产业管理以政府管理为主，政府管理权限高度集中，采用行政的方式对休闲体育产业进行从宏观到微观各个层次的全面管理，从制定产业总体发展规划直至组织各种具体活动等都由政府机构负责。在政府管理模式下，休闲体育行业协会组织不具备实质性管理功能。

该模式的其优点包括：政府管理休闲体育产业的目标明确、单一，利于强化领导和调动社会各方资源，可以做到统筹兼顾，管理见效快；在资源紧缺的情况下，能够更合理、迅速地协调休闲体育资源在各地方、各部门的分配。

该模式的不足之处在于：由于该种管理集宏观管理和微观管理于一身，管理涉及的范围较广泛，不仅会给政府带来沉重的经费负担，也会降低休闲体育产业宏观管理的质量，抑制社会的参与和支持。

美国休闲体育产业管理主要是以社会管理为主，由各种协会或组织行使休闲体育产业的管理职能，政府很少介入和干预，即使在介入和干预时，也常常是采用立法或经济补贴等方式间接进行，产业管理权力分散于各种社会休闲体育组织之中，因而可称为分权型管理模式。

该模式的其优点包括：利于发挥社会各方面的积极性，各种协会和组织是休闲体育产业管理的主要力量，在组织内部可以进行不受外界干扰的有效管理，能够有效挖掘休闲体育产业的经济价值，在推动休闲体育产业化发展过程中起到重要作用。

该模式的不足之处在于：管理力量明显分化，各个组织、协会之间缺乏有效的协调和沟通，无法解决休闲体育产业经济外部性的问题，容易导致高消费型休闲体育项目的片面发展。

2 我国休闲体育产业管理的优化

完善我国的休闲体育产业管理，需要在借鉴国际经验的基础上结合休闲体育产业的发展现状，明确政府管理与行业协会自律性管理各自的职能，再将两者有机整合为一体进行制度安排。为此，优化我国休闲体育产业管理的前提是厘清政府宏观管理和行业协会自律性管理在整个休闲体育产业管理中的职能及其定位。

2.1 政府在休闲体育产业管理中的职能及定位

2.1.1 政府要不要管

政府要不要管理休闲体育产业的问题实质是政府要不要干预经济活动的问题。在市场经济体制下，政府和市场都不是万能的，市场存在失灵，政府存在失效，由于市场失灵的客观存在，政府也就有了介入的前提和必要，但政府的介入是有条件的，即政府只能在市场失灵的领域解决市场解决不了或者解决不好的问题[7]。

既然政府干预经济既有理论依据，又有实践支撑，那么作为下位概念的政府要不要管理休闲体育产业也就有了基本结论，即政府可以管理休闲体育产业，但是，是有条件、有限度的管理。首先，休闲体育产业是一个朝阳产业，是当前我国产业结构调整中要大力发展的行业，政府对休闲体育产业加强规划、统筹和管理，是职能到位而不是越位；其次，休闲体育产业在我国属于发展潜力巨大的稚嫩产业，面临着产业起飞阶段所共有的资本注入不足、人才储备不足、经营理念落后、经营方式陈旧等通病，政府在这一时期给予产业必要的扶持政策，有利于休闲体育产业的快速成长；最后，我国休闲体育产业发展过程中存在着制约成长的体制性障碍，突出表现为现行的产业管理体制和运行机制与市场经济不接轨，商业性休闲体育得不到应有的发展空间和平等的发展机会。所以，对待政府要不要管理休闲体育产业的问题，我们认为：政府不仅要管理休闲体育产业，而且要加大力度去管理，当前我国休闲体育产业发展中的突出问题不是政府职能错位和越位的问题，而是职能缺位的问题。

2.1.2 政府管什么

如果政府管理休闲体育产业是可行的、必要的，那么接下来的问题就是政府管什么。显然，政府不是什么都要管，而是要“有所为，有所不为”，管理的目的是要解决市场失灵[8]。政府机构管理休闲体育产业，实质上是政府部门对休闲体育产品的再生产全过程和对休闲体育产业的总体运行进行干预和治理，是各级各类政府机构通过指导、规划、协调、服务、监督等方式，对休闲体育产业管理的客体施加一系列影响，及时纠正休闲体育产业运行中的偏差，使休闲体育产业运行符合国家经济发展战略和目标的动态过程[9]。

在加快我国休闲体育产业发展的过程中，当前急需做好3项管理工作。

第一，制定和完善休闲体育产业政策。休闲体育产业政策是政府从宏观上管理和调控休闲体育产业发展的重要工具，是在一定时期内休闲体育产业组织和结构变化趋势的预测和发展目标的设立，并提出实现发展目标的政策措施[10]。休闲体育产业政策的核心内容包括两个方面：一是产业结构政策，一是产业组织政策，两者构成休闲体育产业政策的两翼。其中，产业结构政策是将已有的休闲体育产业组织推向具有更好经济效益的产业结构，并在此基础上使休闲体育产业内部各部分、各业态之间在一定时期实现均衡协调发展的经济政策。该政策的关键在于选择优先发展的休闲体育主导产业和确定合理的休闲体育产业结构目标，从而规划和指导休闲体育产业发展的基本方向；产业组织政策是在市场经济条件下，政府通过维护或改变现存的市场秩序，来选择高效益的产业组织形式，促进资源的合理流动和有效利用[11]。

第二，加快推进我国休闲体育产品与服务的标准化设计。目前我国尚没有形成休闲体育产品的标准体系，休闲体育服务标准更是缺乏，整个休闲体育服务市场基本上处于无标准经营的状况。在体育产业国际化发展背景下，政府加强对休闲体育市场的管理，必须依靠制定并实施休闲体育产品与服务的标准来间接调控企业，引导消费者，从而达到保护休闲体育消费者利益和提高我国休闲体育企业整体素质与核心竞争力的双重目标。

第三，加强休闲体育产业的政府统计和信息发布工作。如果政府没有清晰了解休闲体育产业的规模、结构、质量和效益等方面信息，制定政策和管理市场就失去了宏观的依据和必要的基础。因此，加强休闲体育产业的政府统计，并做好信息发布工作，是各级政府对休闲体育产业行使管理职权的重要内容。

2.1.3 政府如何管

政府如何管理休闲体育产业的问题，实际上是一个管理模式选择的问题，即政府中谁来管理，用什么手段来管理的问题。由于各国经济体制和休闲体育产业发展水平不同，在谁来管理和用什么手段管理的问题上也有差异。市场经济体制成熟的美国，是由政府的宏观经济部门来统一管理和调控，在管理手段的选择上，主要是运用法律手段，即通过本国的民商法，对各类休闲体育经济关系进行调整，而非依靠制定特殊的休闲体育产业政策来调控和管理[12]。休闲体育产业、休闲体育市场、休闲体育企业在美国被视为一般产业、一般市场、一般企业，政府通过制定与实施影响经济总量和经济运行整体状态的宏观经济政策来间接管理和调控休闲体育产业的发展。

目前，我国整体上仍属于经济体制转轨时期，休闲体育产业的整体发展水平较低，从政府相关部门的职能上看，应该是政府宏观经济部门和体育行政部门来共同管理，但是，前者由于休闲体育产业仍处于初步发展阶段而不好管，后者则忙于获取各种级别的金牌而不愿意管理[13]。所以，当前政府管理休闲体育产业的模式，主要是一个如何确立的问题。

根据我国休闲体育产业发展的实际状况和着眼于培育国民经济新增长点的战略视角，现阶段我国应确立宏观经济管理部门统筹、体育行政部门协助的共管模式。在管理与调控手段的选择上，现阶段应以制定和实施专项休闲体育产业政策为主，尽管用休闲体育产业政策来调控与促进休闲体育产业发展只能是中短期政策，不能固定化、长期化，但我国休闲体育产业仍处在起步阶段，政府通过制定并实施专项休闲体育产业政策来引导、扶持和规范这一朝阳产业的发展，是合理的，也是必要的，这根杠杆不能削弱，更不能放弃。

2.2 行业协会组织在休闲体育产业管理中的职能与定位

行业协会组织是随着休闲体育产业的发展而产生、壮大的，一个国家休闲体育领域行业协会组织数量的多少和质量的高低是反映休闲体育产业整体发展水平的重要指标。如果一国休闲体育产业中有完善的行业协会组织，那么该国休闲体育产业一定处在产业体系完整、市场运作有序、行业集中度高和国际竞争力强的优势地位。建立和完善休闲体育产业管理主要应从鼓励与发展各类行业协会以及增强和完善这类组织的自律机制入手，这是从基本层面上解决我国休闲体育产业管理效率和效益问题的路径与方法。

休闲体育产业中的行业自律性组织，包括各类休闲体育项目协会、体育健身俱乐部协会、户外运动联盟等，其通过自下而上的方式组织起来，对项目或领域进行自我管理。从美国休闲体育产业发展经验上来看，行业自律性组织具有以下几个方面的职能和作用。

第一是沟通联系职能。由于行业自律性组织具有较强的专业性，一方面代表会员企业的利益，向政府传达本行业的需求和信息；另一方面也是政府对休闲体育产业实施宏观管理和调控的对象与载体，其承担着重要的沟通和联系职能，是连接政府与休闲体育企业的桥梁和纽带。

第二是协调职能。行业自律性组织的存在和有效运作，不仅可以协调政府与休闲体育企业之间的关系，而且还可以协调本行业不同休闲体育企业之间的利益关系和矛盾，而这种协调职能的发挥，对于解决行业面临的共性问题，促进会员企业之间的相互合作，提高行业整体的竞争力都至关重要[14]。

第三是服务职能。行业自律性组织最基本的职能就是为会员企业提供全方位的服务，这是这类组织存在的价值根源，也是这类组织的根本宗旨和必达使命[15]。休闲体育产业中的行业协会给会员企业提供的服务应包括：信息服务（提供国内外行业发展动态信息）、宣传和推广服务（建立网站，提供在线服务）、法律和政策咨询服务、专业人才培训服务以及游说服务（向政府和有关利益集团反映本行业的共性问题，争取最大利益）等。

第四是行业自律和监督职能。行业协会发挥的自律和监督职能应包括：通过行业协会制定的行规和公约，进行同行业集体的自我约束，减少和制止行业内的恶性竞争，维护正常的市场秩序和公平的竞争环境。这一职能的发挥不仅能有效减轻政府管理的负担，而且有助于优化本行业的投资环境、消费环境，促进全行业的健康、有序发展。

3 我国休闲体育产业管理的创新

根据我国休闲体育产业所处的发展阶段及产业管理的现状，当前应选择以政府管理为主导、以行业协会自律性管理为基础的复合型休闲体育产业管理模式。

3.1 理顺政府管理

当前我国休闲体育产业的政府管理处在混乱无序的状态，究其原因，主要是政府各部门中谁来管和管什么的问题没有解决。建议应确立宏观经济管理部门统筹、体育行政部门协助的共管模式来理顺政府管理，明确各级经济发展和改革委员会（发改委）是政府管理休闲体育产业的主导部门，由发改委组织体育、文化、旅游、工商、税务等部门一起编制国家和地方休闲体育产业发展规划，制定专项休闲体育产业政策，宏观调控休闲体育产业的总量和结构，体育、工商、税务等行政部门在各自职能范围内专司管理休闲体育市场的职能。

3.2 鼓励休闲体育经营单位自组行业协会组织

休闲体育经营单位在自愿的基础上自组行业协会，是完善休闲体育产业管理的基础性工作。当前我国休闲体育经营单位自组的行业协会不仅数量少，而且运作不规范。出现此种局面的原因，一方面与我国休闲体育产业中的各类生产和经营单位大都处在企业发展的初级阶段，缺少龙头企业和品牌企业有关；另一方面也与我国现行的社团登记法规不健全以及政府有关部门不必要的干预有关[16]。改变这种状况，一是政府的宏观经济部门要培育与扶持龙头企业和品牌企业的成长，发挥其在组建行业协会中的组织和动员作用；二是政府的民政部门要修改和完善相关法规，取消协会登记中对挂靠单位和主管部门批件的要求；三是政府的体育行政部门要将休闲体育产品标准和服务标准的拟定权交给行业协会，调动起组建行业协会的积极性；四是政府部门还可以通过加强对现有协会在信息服务、政策咨询、人才培养、项目推广等方面专项服务来调动休闲体育企业自组行业协会的积极性。

3.3 整合政府管理与行业协会自律性管理

建立和完善我国休闲体育产业的管理涉及政府职能转变、运动项目管理体制改革和多方利益的再调整，是一项具有相当改革难度的系统工程，同时也是充分发挥后发优势、加快我国休闲体育产业发展的战略性举措，应根据当前我国休闲体育产业所处的发展阶段，将政府管理与休闲体育行业协会自律性管理有机整合为一体并进行制度安排。整合政府管理和行业协会自律性管理的任务包括以下几点：明确政府管理与行业自律性管理各自的职责和管理边界，形成政府宏观管理、行业协会中观管理和休闲体育企业自我管理三位一体的良性互动，其中政府宏观管理是间接管理，应通过管理各类行业协会，达到引导和调控产业发展方向、管理和维护市场秩序的目的。行业协会的中观管理是直接管理，应通过管理和服务于会员企业，建立一个合法的利益表达机制、争端调节机制和行业自律机制，搭建一个共同面对行业发展中的重大问题、维护行业整体利益和长远利益的工作平台，达到拓展产业发展空间、提升产业整体竞争力、促进产业健康有序发展的目的。整合以后的休闲体育产业管理新模式，应形成政府机构管理行业协会、行业协会管理企业的自上而下的管理和调控信道，与企业通过行业协会这一中介自下而上的利益表达信道的闭合，从而使政府管理发挥主导作用变得更科学、更有效率。

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