农民工参与安全生产管理机制的必要性和可能性——基于北京市建筑业农民工安全意识的调查

北京师范大学哲学与社会学学院 教授 博士 赵炜

一、问题的提出

近年来，建筑行业迅猛发展，并成为带动经济发展的力量。由于建筑业的劳动力需求量大，进入门槛较低等因素，大量的农村剩余劳动力成为建筑工人。不同来源的统计都显示，在建筑业的一线工人中，90%以上都是农民工。

建筑行业历来被视为高危行业之一。根据国际劳工组织2003年的统计，重大职业安全事故总数全球约为35.5万起，其中建筑业的安全事故约6万起，约占16.9%。在发达国家，建筑业工人因工死亡率为其他经济部门工人的3到4倍；在发展中国家，比例高达6倍。建筑业是仅次于煤矿业的第二大高危行业。建筑业的危险性来自两个方面，一是建筑业生产过程本身具有一定的危险性，很多建筑工作本身存在着危险。工人要在高空或地下、在有限的空间或不确定的环境下作业。二是建筑业的生产组织结构对安全管理带来的挑战，这个特点在所有的国家都有。为保障建筑业工人职业安全，国际劳工组织1988年颁布的167号公约专门涉及建筑业工人的安全问题。

在西方国家工业化发展的历史上，有着明显的工伤事故从高发到基本得到有效控制的过程。除了政府监督和管理方对生产过程的改善外，工人自下而上的参与起了重要的作用。从理论上讲，建立工人参与机制，保障职业安全，是政府、雇主和工人共同的选择。但如何将这个“共同目标”转化成有效的机制，则需要一些前提条件。一个良好的工人参与体系通常包括三个方面的前提：一是有支持工人参与职业安全管理的立法，二是有管理者对职业安全管理和控制的重视；三是有工会的参与。在已有的经验中，运行良好的工人参与职业安全管理体系基本都建立在大型的、有稳定组织架构和工作场所的企业。而在建筑业，以小型、不断变化工作场所、大量使用劳务工和分包制； 一个工作场所中有多家公司同时作业，为其主要的生产组织特征。低文化程度的、非技术的、快速流动的工人以及工会组织的不健全，都增加了建筑业工人参与机制的难度。

在西方国家有关职业安全健康和工人参与机制的研究中，已经有研究关注到建筑业生产组织体系的特点给工人参与机制带来的影响。现有的文献大多从社会对话和供应链控制的角度出发，但很少见到可持续的案例；有从公民社会的角度，但也难以说明如何让力量减弱的工会有效地代表被边缘化的工人。

在政府严格立法和监管下，中国建筑业的安全状况有所好转。但每年还会出现多起事故，导致工人工伤甚至丧命。在中国有关保障建筑业职业安全的立法中，工人参与职业安全管理是立法中重要的内容。这个问题在近年未引起广泛关注。是否能通过工人参与职业安全管理，以自下而上的形式降低工伤发生率，保障建筑业农民工的职业安全，是一个值得讨论的问题。

为了解目前建筑工人对工作场所安全管理的评价、工人的安全意识以及参与职业安全管理的态度，探讨建筑业农民工参与安全管理的可能性，2013年5月～7月，对北京市大兴区、房山区和亦庄四个建筑工地的110名建筑业农民工做了问卷调查，其中105名为普通工人，5名为带班。在完成问卷调查后，与地处亦庄的一家大型工地的基层管理人员进行了座谈。

二、建筑工地安全生产管理取得一定成效，但依然存在隐患

作为安全事故高发的行业，安全问题是整个建筑工地的管理方和工人都关注的问题。应该承认，近年来，建筑工地安全生产设施有了一定程度的改善。在严格的管理和监督下，工人基本能够遵守规定佩戴防护设施；工人参加了安全方面的培训，或多或少地获得了安全方面的知识。

在基本安全防护设施方面，通过政府的监管和管理方的改善，工地的安全设施基本完善，工人遵守安全规定的自觉性有所提高。95%以上的建筑工人表示，建筑工地有安全网、防护栏、警示牌以及安全通道等基本防护设施，63.9%的工人认为设施足够保障安全，23.1%的工人认为基本可以保障安全。96.4%的工人按照要求佩戴安全防护用品。90.1%的工人认为如果要求就要在工作时佩戴安全防护用品。82.4%的工人工表示工地定期进行安全检查。

在安全培训方面，几乎所有的工人都按照规定参加了形式不同的安全培训，但培训的效果不尽如人意。53.2%的工人表示，管理方在过去的一年中实施过重要的安全举措来改善职业安全状况。当问及具体的措施时，工人回答的具体形式是张贴安全标语、召开建筑工地安全大会。有工人表示，公司召开的安全大会次数比较多。主题很清楚，就是在讲安全，每次的安全大会多少能提醒工人要防范安全隐患，注意自身安全。工人对安全方面的基本知识基本都来自不同类型的安全培训。多数工人对培训内容基本答不上来；建筑工人对建筑安全的关注往往只停留在戴安全帽、系安全带、穿安全鞋等安全防护用品上。工人印象最深的就是，管理者要求进入工地要戴安全帽，不戴就罚款。而对于诸如职业安全的有关规定等基本回答不上来，对工伤保险、职业病方面的知识就更加匮乏。有工人反映，开安全会或培训时人数较多，环境嘈杂，不太清楚公司领导讲了些什么。甚至有工人认为参加安全会的好处是趁着开会休息一会儿。

工作场所安全员在保障安全方面起到明显作用，但与工人的沟通渠道不畅。作为危险性行业，《安全生产法》要求，矿山、建筑施工单位和危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。在建筑工地，安全员对安全生产起着非常重要的作用。82.4%的工人知道工地上有安全员，73.6%的工人知道安全员是谁。多数工人是通过安全员佩戴的胸卡、公告栏的照片和安全会议知晓安全员的。工人基本认同安全员的作用，多数工人认为，建筑工地安全状况的改善，主要靠安全员的监督和日常的提醒。尽管安全员在监督安全方面发挥了一定的作用， 但由于安全员是由建筑公司派出的，和工人之间的沟通渠道不畅。当问工人“如果你在工作中发现了一些可以减少工伤,增加安全的办法,你会告诉以下哪类人？”这个问题时，84.4%的农民工选择告诉同班组的工人，72.9%的工人告诉跟自己一起在工地工作的同乡，69.8%工会告诉带班或者班组长，选择告诉包工头的占38.5%，选择告诉安全员的只占37.5%。尽管选择安全员的比例高于安全生产经理、项目经理和工会，但在一线工作场所中，工人选择将他们发现的办法告诉安全员的比例最低。

在工人安全生产权利方面，管理方明显不够重视。《安全生产法》规定，生产经营单位应向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。只有31.5%的工人表示他们被很好地告知了其所从事的工作对其健康和安全的危害，50.9%的工人表示没有被告知。

从以上的描述可以看到，目前建筑工地的安全生产状况，在自上而下推进的各种严格的管理和监督下得到一定程度的改善。总的来说，这些成效更多地来自于自上而下的政府监管和管理方的控制。而建筑业的生产在工人招募和工作组织形式上存在很大的灵活性和非正规性；工人在生产过程中难以像生产线一样严格控制。因此，工人自下而上的参与安全生产管理，在工作场所显得尤为重要。

三、恶劣的工作条件和分包制的管理体制是导致建筑业安全生产问题的重要因素

虽然建筑工地逐渐完善了安全生产制度和安全设施，但建筑业农民工没有劳动合同，长时间的劳动，没有休假制度，恶劣的生活条件，这些从根本上影响工人安全的工作条件基本上没有变化。

1.长时间的劳动和恶劣的生活条件

长时间的重体力劳动导致的疲劳可能增加工伤事故的发生率，已经被多项研究证明。调查显示，建筑工人每周平均工作将近7天，每天平均工作时间10.25小时，97.2%的工人工作时长超过8小时。 长时间的劳作造成工人严重的“疲劳感”。在问到“上周是否觉得疲劳”的问题时，近75%的工人表示一半以上的时间会觉得疲劳，其中39.4%的工人每天都觉得疲劳。 49.1%的工人在上个月感到过肌肉疼痛或不舒服。 建筑工地至今没有休假制度。工人的工资是按工作天数计算的，无论什么样的主客观因素，只要一天不工作，这一天就没有工资。对工人来说，除非有十分特殊情况，他们很少主动选择休息。 一位工人说，“出来打工不是出来享受的，多出卖体力多挣点钱才是出来的目的，休息一天就少挣一天的钱。”类似的表达在调查中多次听到。

与以往相比，工人的自我保护意识有所提高。尽管工地上没有“病假”制度，75.2%的工人认为如果在工作中感到不舒服，会选择请假。选择请假的工人中，35岁以下的年轻工人居多数，他们认为“养好身体还是比较重要的，不能为了一天的工资伤了自己”。7月份正值北京高温，在宿舍访谈时，一个宿舍的工人在一名女工的号召下，在气温35度的时候一天休息，他们知道这一天没有收入。这位女工以前在南方工厂工作的经历让她知道高温休假制度。工人们对病假和高温休息机制建立的要求也较以往更加突出。

在生活条件方面，工人集中反映最多的是饮用水和食堂饭菜的质量问题。很多工人在工地和宿舍都很难喝到饮用水。工地上和宿舍区提供的开水因为人多水少要排队才能喝到。宿舍的电压很低无法使用电器烧水。建筑工人从事的是长时间的重体力劳动，基本饮用水的缺乏供应直接影响工人健康。食堂提供的饭菜质量很低，也很令工人不满。绝大多数建筑工人居住在工地提供的活动板房内。较之前几年，住房条件有了一定的改善。在调查见到的宿舍中，基本都居住10人左右。有的宿舍安装了风扇。近年来一些建筑工人的妻子也来工地工作，但多数没有单独的住所，和其他男工居住在一起。暑假期间还有他们的孩子从家乡到北京探亲，也都居住在一起。活动板房的隔音效果很差，如此的居住环境很不利于工人的休息。

2.劳动合同的签订率有所提高，但多数工人没有合同副本

建筑业农民工没有劳动合同的问题已经存在多年。近年来，在政府的压力下，签订劳动合同的比例有所提高。但劳动合同在保护劳动者权益方面的有效性还存在问题。调查显示，只有3.6%的工人与建筑公司签订劳动合同并且手里留有副本；49.1%的工人签了合同但是手中没有副本；25.5%的工人只有和包工头之间的口头协议而没有合同；另外有21.8%的建筑工人没有合同。

在没有劳动合同的前提下，大多数工人认为自己和建筑公司没有直接的关系。建筑公司在分包过程中只和劳务公司有商业关系。工人的安全看似谁都负责，但明显存在“真空”地带。在安全方面直接的反映，一是工人的安全培训和监督可能出现疏漏，在不断变化的工作场所工作，安全性往往难以得到保证。二是一旦出现工伤，有关工伤的赔付可能出现问题。

3.工人的结构和流动性及其工作特点，增加了安全生产的难度

多个研究报告和新闻报道都显示，建筑业工人的年龄较大，文化程度不高，流动性强。这些特征在本次调查中再次被证实。初中以下文化程度的工人占82.7%，其中小学文化程度的工人比例超过20%。较低的文化程度限制了工人对安全生产知识的接受程度。在征求工人对安全生产培训形式的小型座谈会上，所有的工人都选择了影像教学的模式，普遍表示对通常的教学模式和文字材料没有兴趣。负责培训的安全员也表示，有效的和易于被工人接受的方式只有影像一种方式。

工人很高的流动性表现在工作场所、工作岗位和职业变化三个方面。 第一，越来越细化的分工使得工人不得不经常更换工作场所。工人普遍反映他们在一个建筑工地的工作时间不会超过一年，多数情况是在一个工地的工作时间是三个月左右。在哪个工作场所都是听从包工头的指挥和随时调度。第二，工人频繁地更换工作岗位。只有16.4%的工人所在的岗位是其第一份工作，这些工人大都很年轻，刚出来打工。另外83.6%的工人都换过工作，平均更换过5.4个工作。有的工人曾在不同的建筑公司工作，有的是在不同的产业就业。例如，一名女工在结婚前曾在制造业的工厂打工，婚后为和丈夫在一起进入工地做小工。 第三，工人的流动性还表现在其在城乡之间、工业和农业劳动之间的季节性转换。近80%的农民工来自距离北京较近的河北、河南和山东。每年夏季，相当一批工人要回家乡麦收。麦收后再回到工地打工。工人快速地流动，增加了培训的困难。一位工地安全员说：每次例行的培训都有新来的工人。不断加入新的工人、不断更换工作场所，都在一定程度上增加了安全事故发生的可能。

四、有效的工人参与安全管理机制模式的选择

在政府加强监督，管理方严加管控的背景下，建筑业的安全生产方面有了一定的改善。进一步提高安全生产水平，继续采用自上而下的方式，改善的空间有限。工人参与安全管理，可能是可供选择的模式之一。

在工人参与管理的问题上，历来有两个不同的出发点。一是基于工人团结的力量，即通过工会将工人组织起来，通过集体的力量自下而上地参与；另一个是建立与管理方的合作机制，管理者在合作中可能占主要的地位。在很多工会组织不健全的工作场所中，所谓的参与机制在很大的程度上是“单向”的，即管理方要求工人“合作”，遵从有关安全管理的规定。但有关工人在生产过程中的职业安全权利，如拒绝危险工作和对危险工作的知情权，往往被忽略了。在如此的力量对比下，工人不得不处于“权益受损的结构”中。在承认目前建筑业分包体制下工会组织力量在工作场所中不健全的前提下，建立与管理者合作基础上的工人参与机制可能是比较现实的选择。

在西方国家，分包制是主要的生产管理模式，建筑业工会的力量明显衰减。合作式的工人参与安全管理的机制在英国、美国和瑞典等国被建筑业采用。为了保障机制的有效运行，几个基本的要素要得到保证：工人安全代表是工人选举产生的；工人代表有权参加相关的培训；雇主同意工人代表利用一定的工作时间从事参与管理的工作；工人代表有权获得有关工作场所安全方面的材料，有权参与有关安全问题的讨论和决策等等。事实也证明，合作式的工人参与机制在提高工人安全意识、保障职业安全方面取得了一定的成效。

在中国现阶段，通过建立工人参与机制进一步保障建筑业农民工安全，将是一个有益的尝试。工会在建筑工地的组织不健全，是一个现实的问题。所有被调查的工人都不是工会会员，他们也未见到过任何工会组织的活动。工人参与机制的建立，在一定程度上需要外部力量的推动。工人NGO组织和其他社会公益组织，可能将发挥积极的作用。