我国低碳技术应用规划的现状及其法制完善*

赖超超 杨解君

我国低碳技术应用规划的现状及其法制完善*

赖超超 杨解君

科学的行政规划可以起到优化社会资源配置、科学设定发展目标、有效提高行政效率和积极引导行政相对人的积极作用，是促进低碳技术应用的重要手段。我国低碳技术应用规划体系已初步形成，但却存在诸多问题，在很大程度上可归因于低碳技术应用规划在法律规制上的不完善。本文以《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》这四部我国最重要的低碳技术应用立法为样本，分析了我国低碳技术应用规划的法律规制情况，并重点从规划权限、实体制度和程序机制三个方面进行了论述，在此基础上提出了有针对性的完善建议。

低碳技术应用;规划;法律规制

一、问题的提出

当今世界，发展低碳经济已成全球共识。然而，我国长期以来都以高排放的化石能源技术为主，推进新兴低碳技术的应用并非易事，势必面临能源结构变革、经济发展需求、技术“锁定效应”、消费观念等各种挑战，涉及整个社会发展的各个方面，其中任何一个环节或因素出现问题，都会阻碍其发展进程。

促进低碳技术应用实为一项庞大而复杂的系统工程，政府应“就有限之资源做合理有效之分配运用、拟定规划，就达成该目的有关之方法、步骤或措施，预为设计与规划”①。科学的低碳技术应用规划能为低碳技术应用设定明确的目标和发展路径，起到优化社会资源配置、提高行政效率和引导行政相对人行为的积极作用。历史经验也证明了这一点:英国在1990-2003年漫长的可再生能源发展过程中，一直无法逃脱机会主义的模式，直到2003年，明确的可再生能源发展目标和对不确定性的研究出现在政府的可再生能源发展白皮书中，英国的可再生能源推广才取得了重大进展，而这一进步也被英国评论界认为具有里程碑意义。②我国政府于2009年向国际社会作出公开承诺:到2020年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年下降40%至50%③，这一艰巨的任务更是进一步凸显了低碳技术应用的重要性和紧迫性。由此，尽快完善我国低碳技术应用规划制度也显得更为重要。

二、我国低碳技术应用规划制定和实施的现状分析

随着对低碳技术应用的日益重视，我国低碳技术应用规划出台很快，不但在数量上越来越多，涉及面也越来越广，初步形成国家、区域和地方等不同层次的纵横向制度体系。然而，与发展速度形成鲜明对比的是，我国低碳技术应用规划在内容的科学性、实施的效果性等方面都亟待改善。

1.低碳技术应用规划内容的科学性有待进一步提高。低碳技术应用规划作用的有效发挥，建立在其科学性基础之上。低碳技术应用规划的科学性具体体现在目标设定的正确性、规划内容的合理性以及规划之间的协调性三个方面。不科学的规划不仅不能发挥应有的作用，还会浪费巨大的社会资源，给社会经济和相关主体造成严重的后果。我国很多低碳技术应用规划在科学性上都有相当欠缺。例如，我国2007发布的《可再生能源中长期发展规划》对风电发展设定的目标是“到2020年，全国风电总装机容量达到3000万千瓦。”然而，这一目标到2010年就已超额完成。目标设定的失误直接导致风电装机容量与电网建设的严重不协调，2009年7月，我国风电总装机容量为1474万千瓦，而未并网的风力发电机组约500万千瓦，1/3风机处于闲置或空转状态。④又如光伏产业，过去十年里，光伏产业作为“绿色GDP”受到各地政府的追捧，纷纷制定地方性规划大力发展，光伏项目遍地开花，中国很快就形成了全球最大光伏加工与制造产能。然而，在光鲜亮丽的外表下却是产能过剩以及“技术”与“市场”两头在外的残酷现实。⑤

2.低碳技术应用规划实施的有效性有待进一步优化。行政规划的发布通常都意味着政府在政策手段上的紧密跟进，对相关企业与个人的行为引导作用相当显著。总体而言，我国低碳技术应用规划对我国低碳技术应用的促进作用十分明显，但是，由于目标设定不科学、对具体发展情况估计不足、配套措施未跟上等各方面原因，某些低碳技术应用规划的实施效果并不理想。以电动汽车的推广为例。我国于2012年发布的《节能与新能源汽车产业发展规划(2012-2020年)》提出:到2015年，纯电动汽车和插电式混合动力汽车累计产销量要达到50万辆。但这一目标在推进过程中却并不顺利，其主要障碍在于购车以后的充电问题。依据《电动汽车科技发展“十二五”专项规划》，到2015年，20个示范城市及周边区域应建成2000座充电站、40万个充电桩，满足电动汽车大规模商业化需求。然而，由于私人安装充电桩成本高昂、取得补贴的程序繁琐⑥、政府建设的大型充电站使用不便等各方面原因，中国电子信息产业发展研究院统计数据显示，截至2012年底，全国累计建成充换电站不足规划的10%。充电问题扼住了电动汽车推广的咽喉，直接导致了规划实施效果的不理想。

三、低碳技术应用立法对规划规制之检视

低碳技术应用规划是目的与手段、政策与技术的融合体，其制定和实施涉及对低碳技术供给方、低碳技术利用企业、高碳技术利用企业、低碳产品消费者等多元利益的调整，是基于利益衡量与选择而做出的裁量行为。这种裁量与其他行政裁量行为一样面临着被滥用而产生危害的可能。我国低碳技术应用规划存在的问题，在很大程度上都归因于相关规划在法律规制上的缺失所导致的规划裁量权的失范。

目前，行政规划虽已被纳入行政法的研究领域，但在立法上，统一的行政规划法典仍未出台，亦无统一的行政程序立法对行政规划行为作出规定。因此，我国低碳技术应用规划缺少了规划基本法的统一指导和规范，其主要法律依据来自于低碳技术应用立法。然而，由于我国低碳立法体系的不完善，低碳基本法、《能源法》以及部分单行法都尚未颁布，致使很多低碳技术应用规划都是在没有法律授权的情况下作出的，例如石油、天然气和核电的相关规划。而且，在现行对低碳技术应用规划作出相关规定的立法之中，其规定也大多过于简单。

我们以《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》四部单行法中规定的低碳技术应用规划制度为范本，对低碳技术应用规划的法律规制情况进行分析与探讨。我们认为，我国低碳技术应用规划主要存在以下三个方面的缺失:

1.对规划内容规制的不完善性。当前立法对低碳技术应用规划的规制在内容体系上极不全面，制度内容缺失严重，甚至只对规划制定主体作出规定。主体是行政规划最重要也是必不可少的内容，四部法律对此都作出了相关规定。《节约能源法》规定了节能中长期专项规划、年度节能计划、地方建筑节能规划、交通领域的节能规划和各级公共机构节能规划的制定主体⑦;《可再生能源法》规定了全国可再生能源开发利用规划、地方可再生能源开发利用规划、农村地区可再生能源发展规划的制定主体⑧;《清洁生产促进法》规定了国家清洁生产推行规划、各行业专项清洁生产推行规划、地方推行清洁生产实施规划的制定主体⑨;《循环经济促进法》规定了全国循环经济发展规划、地方循环经济发展规划的制定主体⑩。但是，对于相应低碳技术应用规划应规定哪些内容，只有《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》对此作出了规定（11）。对于规划编制应遵循的原则，只有《可再生能源法》和《清洁生产促进法》进行了相关规定（12）。对于规划变更的规定更是简单，只有《可再生能源法》规定了变更的审批主体，但对变更的原则、变更的范围等具体事项却没有做出任何限制。我国低碳技术应用规划实施中时常出现的“朝令夕改”、“一任领导一套规划”的状况，应归咎于此。

法律规范是制定和实施低碳技术应用规划的依据，是规范行政规划权、防止行政机关滥用行政规划权的必要前提，制度内容的缺失使规划缺少有效的约束和规范，游离于法律规制之外，势必滋生众多不切实际的“随意规划”和“拍脑袋规划”，使政府对低碳技术应用的引导偏离科学性，最终无法实现有效促进低碳技术应用的规划目的，甚至浪费大量社会资源。

2.对规划权力规制的不完善性。在低碳技术应用规划权的授予方面，《节约能源法》规定了国务院、县级以上地方各级人民政府组织、县级以上管理节能工作的部门、国务院有关交通运输主管部门等行政机关对相关规划（13）的编制权;但对审批权却只字未提。（14）《可再生能源法》规定了国务院能源主管部门、地方各级人民政府管理能源工作的部门等行政机关对相关规划（15）的编制权;规定了国务院和省级人民政府对本级相关规划的批准权，但未对其他相关规划作出审批权上的规定。（16）《清洁生产促进法》规定了国务院清洁生产综合协调部门、国务院有关行业主管部门、县级以上地方人民政府等行政机关对相关规划（17）的编制权;规定了国务院对国家清洁生产推行规划的审批权，同样未对其他相关规划作出审批权上的规定。（18）《循环经济促进法》规定了国务院循环经济发展综合管理部门、国务院环境保护等有关主管部门、设区的市级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门、本级人民政府环境保护等有关主管部门等行政机关对相关规划（19）的编制权;规定了国务院和地方政府对本级循环经济发展规划的审批权。（20）可见，四部法律都采取列举方式对特定规划的编制主体做出了规定，但只有三部法律规定了规划的审批主体，且作为审批权客体的规划明显少于作为编制权客体的规划。而规划变更审批权的授予更被普遍忽视，仅《可再生能源法》对此做出了规定:“经批准的规划需要修改的，须经原批准机关批准。”（21）

依据法学基本理论，未得到明确授权的行政机关理应无权编制、变更和审批相应规划，否则即为越权。但显然，我国在对低碳技术应用规划权的规制方面存在明显的不足。此外，这四部法律在进行规划权授予时，采取了明确列举的方式，但结合我国当前的低碳技术应用规划现状来看，这些在立法中明确规定的规划范围并不能覆盖我国当前已经发布的低碳技术应用规划，现实中有相当现行的低碳技术应用规划的出台是欠缺法律依据的，如国务院发布的《节能与新能源汽车产业发展规划(2012-2020年)》，现行立法并没有授予国务院制定这一规划的权力。此为低碳技术应用规划权力规制的又一缺憾。

3.对规划程序规制的不完善性。我国低碳技术应用规划的程序性规定普遍欠缺。在低碳技术应用规划编制的程序方面，虽然在实务中有着一套既存的政府系统内的操作流程，但在四部法律中，只有《可再生能源法》一部法律对此作出了相关规定:编制可再生能源开发利用规划，应当征求有关单位、专家和公众的意见，进行科学论证（22），在程序上确立了民主参与机制。其他三部法律对规划制定的程序都未予以涉及。至于规划的变更程序，四部法律则无一涉及。对规划的审批程序，《可再生能源法》、《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》虽有涉及，但仅规定了规划批准后的公开程序（23），缺少具体明确的规定，对应当遵循的步骤、方式、方法等具体程序都未作可操作性规定。这一状况极不利于低碳技术应用规划的完善和调整。

四、我国低碳技术应用规划的法律规制路径

低碳技术应用是一个技术性问题，更是一个制度性问题。因而，低碳技术应用规划要充分发挥规划之力，更好地推进低碳技术的应用，就必须加快促进低碳技术应用规划的法制化，将低碳技术应用规划全面地纳入法律的规制。我们认为，对规划的法律规制应重点从以下三个方面进行加强。

1.坚持低碳技术应用规划的权限法定。低碳技术应用规划权本质上是一种行政权力，具体体现为规划的编制权、变更权和审批权。行政控权是行政法的核心精神，最根本的一点即在于行政权限法定，以控制行政权力的滥用。低碳技术应用规划是政府布局低碳技术发展的行动纲领，通常表现为阶段性目标、措施和手段，在公布后会成为政府、企业或公民的行动规则。这种规则，无论是指导性的还是约束性的，差别仅在于对行为主体的拘束程度要求不同而已。低碳技术应用规划对政府、企业和公民或多或少都会产生实质性的影响。因此，低碳技术应用规划权必须受到严格的限制，规划的编制权、变更权和审批权的行使都必须要有明确的授权。

从目前我国实践来看，低碳技术应用规划的制定主体较为广泛，从国务院、地方各级人民政府到政府职能部门，各类行政主体都频繁使用行政规划这一行政管理手段。由于规划对象的不同，低碳技术应用规划的制定主体呈现多元化在情理之中，但无论何级行政主体，其制定低碳技术应用规划都必须权限法定，要有明确的权力来源。这是判断相关规划行政主体行使规划权是否合法的标准，也是低碳技术应用规划合法性的前提。

因此，我国应尽快完善低碳技术应用的相关立法，明确低碳技术应用规划的编制、变更、审批主体，坚守权限法定原则，避免低碳技术应用法规在缺乏法律依据的情况下出台，且在规划批准生效之后，未经法律授权，行政主体不得随意变更。

2.完善低碳技术应用规划的实体制度。低碳技术应用规划制度是对相应规划权实施的法律规制，这种规制通过制度中的实体法律规范与程序法律规范共同实现，相辅相成。法律程序的重要性不容置疑，程序正义被公认为是实现实体正义的最佳选择，但程序正义又不能完全脱离实体正义而独立存在。许多程序规则都以实体规则为根基，只有在实体规则明确之后才能得到更好的确立，如果缺乏实体规则的限制和引导，程序正义将很可能走向不公正。因此，要完善我国低碳技术应用规划制度，制定相对完备的实体性规则实属必要。例如，因低碳技术应用规划“朝令夕改”所引致的争议解决问题，有必要结合实践需要在实体法上加以明确，尤其是明确相对人在何种情形之下享有获得赔偿的权利，然后再在程序法律层面建构争议解决的程序制度。

基于上文的分析可知，《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》四部法律的规划制度内容体系都极不完整，直接导致了相关规划无法可依的局面。我们认为，完整的低碳技术应用规划制度应至少包括以下内容:①规划制定的原则;②规划编制的主体、内容与程序;③规划审批的主体与程序;④规划变更的主体与程序;⑤规划的实施与监督;⑥法律责任。

3.建立低碳技术应用规划的程序机制。低碳技术应用规划在编制、审批和变更中存在着广泛的自由裁量权，为了保证规划内容的公平公正，必须建立完善的程序制约机制，坚持规划的程序法定。“公正的法治秩序是法制的基本要求，而法制取决于一定形式的正当过程，正常过程又主要通过程序来体现”。（24）行政程序是规范规划权最有利的武器，也是保证规划科学性的关键。低碳技术应用规划程序上的完善应重点从两个方面进行入手。

一是确立公开透明原则。低碳技术应用规划牵涉到多方利益，对相关企业、公民在低碳技术应用方面的行动决策有明显的影响力(例如，规划如果将某项低碳技术作为重点推广对象，相关的企业必定闻风而动积极参与或加大投资与生产)，对工业、交通、建筑等多个领域都具有重大影响。为保证低碳技术应用规划的科学性，应确立公开透明原则，在规划编制、变更和审批时，做到依据、主体、内容和程序的公开透明，主要表现在以下几个方面:①低碳技术应用规划编制、变更、审批的依据与主体应事先依法进行明确与公开;②低碳技术应用规划的内容(包括规划的正式文本、图件和相关资料)，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密，并由法律规定不得公开外，都应进行真实、准确、完整和及时的信息公开，包括在出现虚假或不完整信息及时予以澄清，保障公众的知情权;③低碳技术应用规划编制、变更与审批的程序应公开，防止因暗箱操作带来的消极影响。

低碳技术应用规划的公开透明，不仅有利于规划接受公众监督，也有利于增加公众对规划的认同度和信任感，更是公民参与低碳技术应用规划的前提，是促进规划公平公正以及规划内容科学合理的基本要求。

在《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》与《循环经济促进法》四部法律中，《节约能源法》未涉及任何关于规划公开与透明的内容，而其他三部法律也只规定了规划应在批准后公布（25），对规划审批前以及变更、废止等阶段的公开程序无一涉及。因此，应在此后的修订中对这一内容进行完善。

二是建立民主参与机制。行政规划程序应该充分保障受到规划影响的人能够通过有效的方式参与规划的规定，并且能够针对规划的内容发表意见和建议，从而对于规划内容的形成发挥有效的作用。（26）正如美国学者查尔斯所言:“自由言论是不够的，参与对话的平等机会也是必要的。”（27）目前而言，在我国低碳技术应用规划的制定中缺少民主参与是最需要关注的问题。从现实情况来看，我国低碳技术应用规划程序基本上都在行政机关内部封闭运作，甚至由个别领导的意志左右，在各个环节尤其是制定过程中普遍缺少民主参与，缺乏民意吸纳机制。然而，低碳技术应用规划密切关系到绝大多数的行业、企业、个人的利益，只有接上“地气”，广泛吸纳“外部”意见，建立起民主参与机制，才能使其内容更加科学和合理，才能确保规划在实施中发挥理想的效果。同时，低碳技术应用规划领域的民主参与也是法治国家民主政治的体现，民主参与的过程充分体现了民主的形式和内容。

在《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》与《循环经济促进法》四部法律中，只有《可再生能源法》建立了民主参与机制，但其民主参与的环节仅限于编制，而未提及变更，对规划制定者违法征求义务的法律责任也未进行任何规定。在此基础上，我们认为，要完善低碳技术应用规划的民主参与机制，可以从以下四个方面入手:①修订相关低碳技术应用立法，广泛建立低碳技术应用规划的民主参与机制;②低碳技术应用规划的民主参与环节应至少覆盖规划制定和规划变更两个方面;③对于违反民主参与义务的法律责任应作出明确规定;④对于规划民主参与的方式、内容、程序应予以细化和完善，尤其应建立听证程序，为公众参与提供明确且有效的渠道，防止公众参与成为一种形式或摆设。

注:

①翁岳生:《行政法》，中国法制出版社2002年版，第798页。

②Catherine Mitchell，Peter Connor.Renewable Energy Policy in the UK 1990-2003.Energy Policy.2004.

③《国务院:2020年单位GDP二氧化碳排放降40%至45%》，2009年 11月 27日，http://finance.people.com.cn/GB/10461522.html.最后访问时间2014年3月1日。

④《我国风电超规划发展，风电装机与电网建设不同步》，2010年6月13日，http://news.sina.com.cn/c/2010-06-13/172420472229.shtml.最后访问时间2014年3月1日。

⑤《谁来为光伏悲剧买单?》，2013年3月22日，http://news.hexun.com/2013-03-22/152365021.html.最后访问时间2014年3月1日。

无论是采用什么样的教学策略，设计什样的教学过程，最终的教学目标都是培养学生：会用数学的眼睛看，会用数学的思维想，会用数学的语言说．么

⑥例如，上海市政府2013年4月公布的《上海市鼓励电动汽车充换电设施发展暂行办法》中提出，2014年底前将为私人安装充电桩提供不超过30%费用的补贴，但同时规定了审批手续，审批部门涉及市发改委、科委、工信、交通、国土、规划、财政等部门，此外还需经过物业、电网公司的审核，要取得补贴并非易事。

⑦参见《节约能源法》第5条、第34条、第41条、第48条。

⑧参见《可再生能源法》第8条、第12条、第18条。

⑨参见《清洁生产促进法》第4条、第8条。

⑩参见《循环经济促进法》第6条、第12条。

（12）参见《可再生能源法》第8条、第18条;《清洁生产促进法》第8条。

（13）国家和地方节能中长期专项规划及年度节能计划、地方建筑节能规划、国家交通节能规划、国家和地方公共机构节能规划、国家和地方国民经济和社会发展规划及年度计划中节能内容。

（14）参见《节约能源法》第5条、第34条、第41条、第48条。

（15）即国家可再生能源开发利用规划、地方可再生能源开发利用规划、农村地区可再生能源发展规划、国家科技发展规划和高技术产业发展规划中可再生能源开发利用的科学技术研究和产业化发展内容。

（16）参见《可再生能源法》第8条、第12条、第18条。

（17）即国家清洁生产推行规划、行业专项清洁生产推行规划、地方推行清洁生产的实施规划以及国家和地方国民经济和社会发展规划、年度计划、环境保护、资源利用、产业发展、区域开发等规划中清洁生产促进内容。

（18）参见《清洁生产促进法》第4条、第8条。

（19）即国家循环经济发展规划、地方循环经济发展规划以及地方国民经济和社会发展规划、年度计划、环境保护、科学技术等规划中发展循环经济内容。

（20）参见《循环经济促进法》第6条、第12条。

（21）参见《可再生能源法》第8条。

（22）参见《可再生能源法》第9条。

（23）参见《可再生能源法》第8条、第18条;《清洁生产促进法》第8条;《循环经济促进法》第12条。

（24） John Rawls，A Theory of Justice，Harvard University Press，(1971)，p.239.

（25）参见《可再生能源法》第8条、第18条;《清洁生产促进法》第8条;《循环经济促进法》第12条。

（26）参见郭庆珠《行政规划及其法律控制研究》，中国社会科学出版社2009年版，第130页。

（27）【美】查尔斯·J.福克斯、休·T.米勒:《后现代公共行政——话语指向》，楚艳红等译，中国人民大学出版社2002年版，第113页。

〔责任编辑:李 杏〕

A Study On the Perfection of Low Carbon Technology Planning Legal System in China

Lai Chaochao＆Yang Jiejun

Administrative-planning is an important means to promote the application of low-carbon technologies.Scientific administrative-planning can optimize the allocation of social resources，set good development goals，improve administrative efficiency and guide the administrative counterpart＇s action.Although application of low-carbon technology planning system has initially formed in our country，there are still many problems.And it can be attributed to the imperfect planning system largely.In this paper，the author will take“Energy Conservation Law”，“Renewable Energy Law”“Clean Production Promotion Law”and“Circular Economy Promotion Law”which are the most important application of the relevant legislation as a sample of low-carbon technologies，to analyze the situation of the legal regulation of low-carbon technology planning.Meanwhile，further emphasis on discussing the limits of planning authority，substantive content and planning process will be discussed.Finally the author will propose targeted advices to improve the low-carbon technologies planning system.

application of low carbon technology;plan;problem research

D922.1

A

1001-8263(2014)07-0090-06

赖超超，南京工业大学法学院讲师、博士生 南京211816;杨解君，广东外语外贸大学法学院教授、博导、博士 广州510420

* 本文是国家社科基金重点项目“低碳技术创新与应用的法律制度研究”(10AFX011)、江苏省社会科学基金项目“江苏先进制造业与现代服务业融合发展研究(10EYB006)的阶段性成果。