奥巴马拥抱非法移民

馒头老妖

美国总统奥巴马再次语出惊人，声称要通过总统行政命令，来给美国的非法移民们劈开一条新路，让符合条件的非法移民暂时避免被强制遣返的厄运。消息一出，各界反应不一，叫好的和指责的声音都很激烈。

实际上，非法移民问题，跟控枪、堕胎一样，都是美国政坛长盛不衰的老话题，每一任总统、每一届国会都必须对此作出自己的解答，甚至可以起到划分两党界限的作用。那这个行政命令，究竟是怎么一回事、到底管不管用呢？

总统有令

众所周知，美国的制度是三权分立，总统拥有行政权，直接管理国家；各级法官则由议会任命，独立地执掌司法权；参众两院则拥有立法权和重要官职的最终任命权（比如法官、部长、驻外大使等），合称国会。总统、法院和国会三者互相制衡，谁都没有压倒性的优势。

理论上说，所有的联邦政府雇员，包括各个部、委（比如国务院、国土安全部、农业部、国防部等等）的官员，甚至美军官兵，都是总统的下属。因此，总统当然可以给自己的下属布置工作，指导他们该如何贯彻法律规定的职责。不过，在绝大多数情况下，美国各个部委都是首长负责制，总统最多发个备忘录，从宏观层面上规定工作的基调与方向。

然而，这种行政上的管理权，是写进了美国宪法的，所以就成了一件特殊的武器：美国总统有权以“行政命令”（Executive order）的形式，绕开立法机关，实现自己的某些重大决策。

这种命令，从本质上说并非法律，而是行政机关内部的政策规定，因此对于普通美国公民是没有强制性的约束力的，各级法院也不会将其作为审判的依据。然而，任何法律最终都是要由人来执行的，只要各个政府机构按照总统的命令行事，就实质上改变了法律的规定。

比如，1942年，罗斯福总统签署第9066号行政命令，授权国防部长划出若干军事区域，其中的敌国侨民——也就是日裔、德裔的美国公民，必须到指定的地点（类似集中营的封闭居住区）居住，未经批准不得外出。这一纸命令，就让数万侨民失去了人身自由直到二战结束，其威力可想而知。

而这种制度安排，主要还是为了保障总统正常行使职权，避免因为党派之争而让国会无理地掣肘，导致效率过低；同时，这显然又是三权分立制度下的一个例外，所以也不能使用得太过分。

从历史上看，绝大多数美国总统都会签发行政命令，少则数件，多则数千件，从中也能看出这位总统和国会之间的合作程度。目前该纪录的保持者是富兰克林·罗斯福总统，他为了推行自己的经济改革（也就是我们常说的“罗斯福新政”），没少和国会掐架，在任13年间一共签发了3522道行政命令，堪称一绝。从他以后至今，历任总统的行政命令基本上都在两百道左右，没有超过一千的。

能否挑战？

尽管总统颁布一道行政命令，比推动国会立法要便捷得多，但相应的，它的效力也就不如正式的立法那么高了。

比如，如果国会实在痛恨某一道行政命令，则可以通过一个与之相反的法律，强制性地排除其适用（行政命令只能是对现有法律的细化，而不能与之明显违背）。当然，总统可以拒绝签署这个法案，但如果参众两院都以三分之二的多数再次通过的话，该法案就无需总统签署，自动成为生效的法律，从而废除这个行政命令。

不过，鉴于两党在国会中长期平分秋色的现实，在这种事情上能够得到三分之二的支持，几乎是不可能的事。还有个损招，就是故意不通过预算法案，让联邦政府因为缺钱而关门，但这个必然会带来大面积的消极影响，后果相当严重。

所以，想要对抗行政命令，更可行的办法就是入禀联邦最高法院，让九位大法官说了算。

比如，1935年，联邦法院就一口气作出5个判决，宣布罗斯福总统签发的5道总统行政命令，因违反了美国宪法而无效。在克林顿总统签发的行政命令中，也有2个被法院判定无效。

不过，这种做法治标不治本，总统完全可以再签发另一道本质相同的行政命令来规避判决，反对者则必须重新再提起一场官司，估计还没等到判决下来，总统的任期都已经结束了，而他所颁布的行政命令也就随着卸任而自动失效。

另外，对于议员们来说，挑战总统的行政命令，还有一种额外的风险：无论挑战是否成功，都会得罪因此而获益的社会群体，在下次选举时就可能因此而丢失选票。所以，在下定决心之前，两党高层都会慎重考虑，轻易不会出手。

前景如何？

回到奥巴马总统即将签署的这道行政命令上，我们不妨对其前景做一个大体预测。

这道命令的内容，就是对那些已经在美国居住满5年，在美国生下了子女，又没有作奸犯科的非法移民发给临时性的工作许可，并且不再强制遣送。

反对者认为，这等于是变相鼓励非法移民，美国现有非法移民1000多万，难道还希望再多来一点吗？非法移民会变成廉价的“黑工”，抢夺就业机会，又不纳税回馈社会，还会带来治安隐患，难道不该撵出去吗？

对此，奥巴马及其支持者回答说：这次的新命令，恰好就是解决这些问题的可行出路。

首先，非法移民是个痼疾，“美国的移民管理系统已经破败不堪”，心有余而力不足。1.3万人的移民局，想要将遍及美国的1000多万的非法移民统统抓住并遣返，根本就是个不可能完成的任务。

其次，并不是所有非法移民都是大坏蛋。新政所针对的非法移民，实际上有诸多限制，基本上就是除了非法滞留美国之外对社会没有危害，而且下一代也正在融入美国社会的人，对他们不必赶尽杀绝。腾出人力物力，可以用在监视、打击那些真正危险的非法入境者，比如恐怖分子和毒品贩子。

另外，非法移民要想获得新政中的优惠，就必须向移民局报到并提交申请，这等于就是一次全面的非法移民人口普查，为今后的政策制定和管理奠定了基础。

再者，给予非法移民工作许可，实际上是让他们从地下走到地上，不再从事报酬明显低于市价的黑工，效果是让他们与美国公民、合法居住者平等竞争，反而能避免就业机会的隐性流失。

最后，新政并不是特赦令，非法移民只不过是在奥巴马的任期中不必提心吊胆被遣返，并不能因此就获得美国公民身份或者永久居留权。等到下一任总统改变了主意，该怎么办还得怎么办，不会出现覆水难收的场面。

有了上述考量，本文作者认为，奥巴马的这个行政命令，只会受到一些形式上的反对，并不会真的搞到对簿公堂；国会也不太可能就立即出台一个相反的法律加以反制。而鉴于上次联邦政府关门后的无数麻烦，恐怕也不太可能以不通过预算作为报复的武器。

实际上，这不是奥巴马在非法移民问题上第一次出手。2007年，奥巴马推出了DACA政策，对在16岁以前非法入境、现在已经念完了高中或退伍、又没有犯罪记录的非法移民，给予为期两年的工作许可。该政策虽然没有在国会闯关成功，却已经被移民局（USCIS）执行了几年，国会和最高法院也都保持了相对的克制。

奥巴马的行政命令，或者说是非法移民问题上的新政，还是在美国法律和移民政策范围内的“微调”，虽然估计会影响数百万非法移民，但实际执行的效果，恐怕还得等等再看。endprint