农村生产经营体制创新的主要障碍与核心问题

2014-12-03王伟陈家泽

重庆工商大学学报(西部论坛) 2014年6期

王伟+陈家泽

摘要：我国改革开放初期基于家庭联产承包制建立的“统分结合”双层农村经营体制，“分”之后“小生产”传统农业生产方式得以延续，农村产权制度也没有发生根本性变革，导致现代农业生产要素植入困难，无法顺利实现传统农业的现代化改造。四川农村经营体制创新的实践表明，目前，我国农业生产经营主体日益多样化，农户的农业专业化与兼业化生产经营并存；虽然自下而上的制度变迁方式使农村经营体制创新表现出多样化，但农村产权制度仍然是制度创新的主要障碍。因此，我国农村经营体制创新应坚持“分”，创新“统”；改革的核心问题在于“统”的层面，关键是要全面推进农村产权制度改革。

关键词：农村经营体制；统分结合；双层经营体制；农业生产经营主体；家庭联产承包制；传统农业；现代农业；农村产权制度；土地制度改革

中图分类号：F321 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2014）06-0025-08

一、引言

新中国成立以来，我国农村生产经营体制的历史演进大致历经了三个发展阶段：农民所有制下的农户经营制（1949—1952年）、农业集体化中的集体经营制（1952—1978年，其中包括互助组到初级农业生产合作社过程和高级农业生产合作社到人民公社化运动过程）和“两权分离”下的农户家庭分散经营与集体统一经营相结合的双层经营制度（1978年至今）。

国外对农村经营制度等方面的相关研究开展较早，早期主要针对农业生产经营规模化大小的问题进行研究，主要观点分为两种：一种观点主张资本主义的大农业生产经营（魁奈，1979），而另一种观点则不赞成农业的大生产（斯密，1972；穆勒，1991）。但总体而言，在农业生产领域，直到19世纪中叶，传统农业的发展状况没有发生根本性改变，小农经济普遍存在于世界各国和各地区，理论界开始对小农经济进行比较系统的观察和研究（马克思，1975；侯建新，1999）。第二次世界大战后，大多数西方学者，特别是发展经济学家，都把农业看作行将衰退的夕阳产业，“传统农业无所作为”的观点成为主流（刘易斯，1954；Ranis，1961）。直到20世纪60年代美国著名经济学家舒尔茨（2006）提出要将市场经济运作方式引进农业生产，对传统农业进行改造，从而使农业成为经济增长的源泉，并主张建立家庭农场制度，实现农工业规模经营。此后的诸学派，尽管立论的角度各异，改造传统农业的措施又因国情和制度不同而相去甚远，但总的趋势是越来越承认农业在现代化进程中具有举足轻重的作用，并开始对农村经营体制和制度的各个重要领域的创新活动开展研究（诺思，2008；Binswanger et al，1993；Deininger，2003；世界银行，2004）。

我国关于农村经营体制理论及其创新活动的研究是随着农村经营实践的发展而不断演进的。国内学者对农村经营制度创新和农业现代化发展的研究主要集中在以下四个方面：一是关于农村土地制度改革和创新的研究。林毅夫（1992a）研究认为农村土地经营使用权的长期化给农地的流转制度创新带来机会，农地流转制度创新成为建立完善农村经营制度的重要安排；于金富（2002）认为完善农村经营制度的关键在于农地产权制度的改革。二是关于农业生产经营组织制度的研究。韩俊（1998）认为中国合作化运动的最大失误是混淆了合作经济与集体经济的本质区别，必须大力发展专业农协（包括专业技术协会、研究会）、合作基金会之类的农村新型的合作经济组织；黄祖辉（2000）指出农业的家庭经营制度与合作制度的结合，是迄今为止最为有效的农业制度安排；林毅夫（2000）通过理论模型解释了由于农民在公社中没有“退出权”而使得集体化这一强制性制度变迁低效率，进而导致我国20世纪50年代末的农业危机；郭晓鸣等（2007）认为在中国农业产业化的发展进程中主要出现了龙头企业带动型、中介组织联动型和合作社一体化三种模式；陈锡文（2011）认为实行家庭经营是农村改革成功的关键。三是关于农业市场制度创新的研究。林毅夫（1992b）提出20世纪90年代农业市场制度改革的方向是促进市场发育，而最为关键的是培育要素市场；蔡继明（2005）认为市场机制完善的一个重要障碍是农地产权不清晰所带来的大量交易成本问题。四是关于其他相关制度创新的研究。主要从包括法制制度（张红宇，2002）、经营制度及制度变迁（周其仁，2002）、产业及组织运行制度（石元春，1998；罗小华，2012）以及金融、教育（蒋永穆等，2006）等视角进行的探讨。

目前，农业和农村发展的微观基础和宏观环境都发生了深刻变化，农村以家庭联产承包责任制为基础的双层经营制度设计的初始条件已经发生明显的变化：农业除了受到自身农业资源的约束外，来自市场的约束也越来越大；城镇化、市场化、信息化、现代化进程不断加快，非农经济迅速发展；农业生产经营主体多样化，农户的农业专业化与兼业化生产经营并存；同时，“自下而上”的诱致性制度变迁使农村经营体制创新日趋多样化，其中，农村产权制度改革成为“统分结合”经营体制创新的关键。

王伟，陈家泽：农村生产经营体制创新的主要障碍与核心问题党的“十八大”报告中对农业发展明确指出：要坚持和完善农村的基本经营制度，构建专业化的、社会化的、集约化的一个新的农业经营服务体系，促进“四化”同步发展。2013年中央一号文件中提出，要培育和壮大新型农业生产经营组织，着力发育多元服务主体，稳步提高农民组织化程度，加快构建新型农业社会化服务体系，在稳定农村土地承包关系过程中，鼓励和支持承包土地流转，发展多种形式的适度规模经营。因此，在推进农业现代化的过程中，必须继续坚持和完善以家庭承包经营为基础、“统分结合”的双层经营体制，并对农村现存的经营体制进行创新，而创新的核心在于“统”层面的创新。

由于我国地域辽阔，各地农业资源禀赋、农村发展水平以及城镇化水平等相差很大，因此各地的农村经营体制改革实践虽有共同之处，但也各具特色、各有优缺点，同时在具体的改革实践中通常缺乏有针对性的理论指导。四川是我国农村改革起步最早的省份之一，农村经营体制的改革在很多方面都走在了全国前列。从1975年开始，四川农村经营体制改革大体经历了改革萌芽阶段（1975—1977）、改革起步阶段（1978—1984）、改革全面展开阶段（1985—1991）、改革深化阶段（1992—2001）、改革完善发展阶段（2002—2007）和城乡统筹发展的新阶段（2008年至今）（邓慧智等，2009；刘文耀，1998；赵文欣，2008；谢世杰，1999）。随着四川农村经营体制改革的持续推进，在农户家庭收入、土地适度规模经营等方面都取得了可喜成效。本文将在分析我国农村“统分结合”经营体制的缺陷与创新趋势的基础上，结合对四川不同经济发展水平、地理空间区位特征的农村经营体制改革实践的实地跟踪调研，揭示我国“改造传统农业”的核心问题——对现存的农村经营体制进行“统”层面的创新，并从制度安排的视角纳出四川省农村经营体制在“统”层面的四种创新模式，进而提出因地制宜进行农村经营体制创新的对策，以期为我国不同地域农村经营体制创新活动提供理论借鉴和实践指导。

二、我国农村“统分结合”经营体制的缺陷与创新趋势由于我国改革开放后建立的“统分结合”的双层农村经营体制存在一些先天缺陷，因此并不适应现代农业社会化大生产的要求，主要体现在要素流动等方面。

一方面，“分”之后“小生产”传统生产方式得以延续。家庭联产承包制的改革属于对所有社会群体都不产生福利损失（或者说是都产生福利增益）的典型的帕累托改进。“分”之后土地、劳动力等重要生产要素分散使用，“交够国家的，留够集体的，剩下自己的”这种利益分配关系，让农户拥有了剩余索取权，正是这种权利产生了家庭经营的激励，使得“小生产”传统生产方式得以延续。正是这种将剩余索取权让农民共享的改革，使整个中国的农业生产效率产生了空前的变化，农业剩余快速增加，在较短的时间内解决了温饱问题。

另一方面，社会化大生产需要植入现代要素，这与“分”之后的“小生产”传统生产方式相冲突。随着社会生产力的发展，农产品产量和农业劳动生产率的提高，使得农业商品化趋势亦日渐明显；按照产业发展的规律，农业的分工将越来越细，市场机制将逐渐发挥优化生产要素配置的基础性作用，以价值形态生产为目的的社会化大生产程度也将越来越高。而我国通过农村土地家庭承包经营来刺激农业生产效率的提高，是在传统生产方式不变和既有技术条件下实现的，农村产权制度没有发生根本性变革，生产要素的流动（主要指土地）不能得到法律的保护。现代生产要素难以自由流动，农业生产和再生产过程所不可或缺的现代生产要素难以持续植入。可见，“分”之后“小生产”传统生产方式的延续，使农业生产经营难以突破“低投入—低产出”的简单再生产，与其他产业关联度低、商品率低、劳动生产率低、比较收益低等低水平平衡也无法打破，从而无法实现传统农业向现代农业的根本性转变。

因此，加快农村产权制度改革是推动我国农村“统分结合”经营体制创新的必然要求。我国以土地为核心的农业要素无法实现自由流动，其根源在于未进行全面的产权制度改革。土地资产产权边界和产权主体模糊，土地价值不能够被评估，无法与银行等金融机构产生对价，土地资产不能够形成土地资本，农民手中的土地不具有交换价值。而只有通过产权制度改革，在确立农户土地产权边界的基础上，才有可能实现生产要素（主要指土地）的自有流动，才能形成经济增长和福利提高的资本积累，进而为扩大生产可能性边界植入现代生产要素，最终实现对传统农业的现代化改造。

自以家庭联产承包经营为基础的“统分结合”双层经营体制确立迄今，已经过三十多年的发展。近些年来，全国各地为解决家庭承包经营组织的小生产与大市场的矛盾，加快了创新性实践的探索。总的来看，自20世纪90年代以来，特别是进入21世纪以来，随着农村市场体系的逐步建立发育，各类新型经济实体得以引入农业生产经营中，我国农村经营体制创新正呈现一些新的趋势：

第一，农业生产经营主体多样化。在以家庭经营为基础的农业生产中，一些农户依然以家庭为单位进行自给自足的维持性生产，一些农户成为生产大户，一些农户成立各种类型的股份制或者其他形式的生产合作社，还存在专业合作社、合作社联社等形式多样的农业生产经营主体。这种农业经营主体的多样化是与我国现阶段农业生产力发展水平相适应的。

第二，自下而上的诱致性制度变迁方式使制度创新多样化。我国农村经济体制改革的实践经验表明，以土地为主要对象的家庭承包制作为我国农村的第一步改革，是由农民群众自发发动的，属于自下而上的需求诱致性制度变迁。2007年的《物权法》中将农村土地承包经营权的性质明确界定为物权中的用益物权的一种，农户对农地的使用权由原先的债权变成物权，将给予土地承包经营人更为全面的保护。土地承包经营权拥有了法律层面的保护后，众多的土地承包经营人可根据自身条件、自然因素、经济和社会发展状况以及农村市场的发育状况等的不同，选择适宜自身特点的生产经营方式和形式多样的新型微观经济组织，因而其对生产经营机制的创新必将是多样性的，对农村经营体制的创新也将是多样化的。

第三，农户的农业专业化与兼业化生产经营并存。自20世纪90年代开始，我国进入到城镇化、市场化、信息化和现代化快速发展的阶段，农业比较利益低，使得农民收入增长缓慢，农户经营呈现两种趋势：一是一部分农户通过集中土地等要素进行规模化生产经营，二是部分农户通过兼业化经营获得更多的农业和非农收益。随着农民兼业化程度的深化，兼业农民比例不断增加，我国农业生产经营正呈现出兼业化和专业化并行不悖的发展趋势。

第四，农村产权制度改革成为“统分结合”经营体制创新的关键。随着市场化进程的加快，家庭经营和集体经营的内涵都开始发生变化，只有以建立现代农村产权制度作为农村经营体制创新的基础和突破口，才能使现代农业发展所需的资源和要素自由流动，在市场的作用和配置下实现资源和要素的高效利用，提高农业生产效率，加速对传统农业进行改造，最终实现农业现代化。

三、四川农村经营体制创新的四种模式与三个机制由于四川省各地区经济的不均衡发展，加之自然地理条件和区位不同，各地因地制宜开展的农村经营体制创新实践活动也各不相同。因此，对于调研地点的选择，首先根据区位地理特征不同，将调研地点分为平原、丘陵、山区及河谷地区；然后再根据城市规模大小不同，分为特大型城市、中小型城市及城镇；最后根据经济发展水平的不同，分为城市郊区、农业生产区和城乡结合部；最终选择了成都、自贡、西昌、攀枝花等具有一定代表性的地点进行了为期一年的实地跟踪调研。就调研情况而言，四川创新农村经营模式的探索可以归纳为四种：

一是股份合作经营模式。即在农户自愿基础上，通过政府的引导和帮助，农民以其土地、资金、技术、劳务或设备等折资入股，成立股份农业合作社或以参股的形式加入合作社；由专业农户或经理人管理合作社，对集中的土地进行统一生产和管理，农资统一购买；农产品由专业合作社、企业或营销经理人等统一加工、销售、推广，最终利润统一分配；而原农户既可以参加合作社的劳动获得收入，也可以外出打工，以其股份的多少获得分红收益。

二是家庭农场式经营模式。即以一定规模面积耕种土地为基础的种植大户成为主要农业生产经营主体的农场式经营。

三是家庭经营与综合型的农业合作组织合作模式。即以家庭为单位在自家承包地上进行农业生产；通过政府引导成立综合型农业合作组织，将一定区域内的劳动力组织起来，然后给予统一的生产任务，进行统一的管理，提供各项公共服务；最终由营销大户、企业、专业合作组织等进行加工、销售。

四是资产的双层经营模式。即对于因城市扩张建设、生态恢复等工程项目而失去土地，但获得一定安置补偿的农户而言，其已经从传统的以土地耕种生产经营为主，向以对土地等自有资产经营为主转型，而集体经济组织也将对集体资产进行经营，形成农户分散经营自有资产与集体经济组织统一经营集体资产并存的经营模式。

为了能够更加直观、生动展示上述经营模式的运作特点，下文将特定经营模式与特定地区的实践案例相结合，从农业生产经营的不同侧面审视四种农村经营体制的创新模式。

1.特大型城市郊区都市农村新型合作经济组织的机制创新：成都案例成都凭借建设“统筹城乡综合配套改革试验区”的有利机遇，在实践过程中，采用土地股份合作模式的较为普遍，主要有两种发展模式：一是农民土地股份合作社模式，二是农民土地参股模式。

（1）农民土地股份合作社模式，以崇州为例。崇州市充分运用农村产权改革成果，积极推进农业发展方式和体制机制的创新，建立了以土地股份合作为主的经营方式和以“文井源”综合性农产品公共品牌服务、农业“专家大院”科技服务、“农业服务超市”社会化服务、农村金融服务四大服务体系为支撑的“1+4”农业发展模式，推动了粮食规模生产，加快了农业发展方式转变。

（2）农民土地参股模式，以新都区为例。新都区作为“成都市统筹城乡综合配套改革试验区”和“四川省首批农业产业化龙头企业集群试点县（区）”，大力推进农业产业化经营。其中，农民土地承包经营权折价后入股成立的成都市首家粮食专业合作社——新都瑞联水稻专业合作社是一个典型代表。

2.山区、丘陵以及河谷地区农业服务体系中“统”的机制创新：自贡、攀枝花案例农村产权制度改革后，由于山区、丘陵以及河谷地区自然和经济社会条件的限制，土地实现大规模连片经营的难度较大。但是可以选择将土地流转给种植大户，通过家庭农场式生产经营模式，实现土地小规模的适度集中经营；或者选择以家庭为基本生产经营单位并与综合型的农业合作组织合作的生产经营模式。

（1）家庭农场式的经营模式，以自贡鼎新镇为例。在农村产权制度改革之后，鼎新镇政府积极引导农户将土地流转给蔬菜种植专业户，采用家庭农场式的生产经营模式，并在支农贷款方面对有专业技术、有发展意愿、有管理经验的专业大户给予了重点支持。鼎新镇还高度重视专业合作组织和经纪人队伍的培育和建设，发挥龙头企业的带动和示范作用，打造“鼎新”蔬菜品牌。

（2）家庭经营与综合型的农业合作组织合作模式，以攀枝花米易县为例。作为米易县首批完成确权登记试点工作的哑口镇，已初步建立起现代农村产权制度。以哑口镇安全村为例，政府加大了农田水利、运输仓储、信息化平台等相关农业配套基础设施的建设和投入，还扶持和培育了众多综合型的农业合作组织为家庭承包经营户提供仓储、物流运输、技术、营销、信息等服务。

3.中小型城市郊县及城中村地区资产的双层经营机制创新：西昌案例资产的双层经营模式，以西昌市西郊乡为例。随着西昌城市规模的迅速扩张以及邛海湿地恢复工程的开展，西郊乡的大部分土地被征用，政府采用留地安置形式安置失地农民，鼓励农民逐步向二、三产业转移。一方面，政府通过积极引导农民利用安置房、经营性用房、村民新居自建房等自有资产围绕城市需求和旅游产业等在“吃、住、行、游、购、娱”六个方面开展分散经营；另一方面，由农村集体经济组织对集体资产进行统一经营，对基础设施、城市管网建设、商业地产开发等一些较大的项目进行投资经营，并鼓励农民以自有资产投资入股，与集体经济组织合作开发项目。

四、四川农村经营体制创新实践评析与启示

1.坚持“分”是农村经营体制创新和现代农业发展的基石只有在家庭联产承包责任制的基础上，“统分结合”的双层经营体制才会有更加广泛的适应性和旺盛生命力。从自然条件而言，只有实行家庭承包经营，将生产经营自主权赋予农民，农民才能对自然条件的变化做出及时而灵敏的反应，进而采取相应的对策，使这些变化的自然因素不断地被组合成为适宜农作物生长发育的最佳环境条件；从经济发展的要求而言，农户只有成为独立的经济实体和市场主体，才能在内在激励、约束和监督机制和外在市场机制的双重作用下，不断提高农业生产效率，拓展农业生产的广度和深度。家庭承包经营所形成的激励机制与约束机制的紧密结合以及极低的监督成本，其所表现出来的制度绩效是难以估量的。农村经营体制作为一种制度载体，可以改变家庭经营的规模，却不可改变家庭经营的内在机制——以剩余索取权集中表达的激励机制，这是在多次农地制度变革中得以证实的。

国内外的实践经验表明，在产权明确的前提下，农业社会化大生产、现代化与家庭经营形式是可以相辅相成的。只有农户的利益得到尊重和保护，农民的生产积极性才会高涨，农业产业化和现代化才有广阔的发展前景。从世界各个国家现代农业发展的实践来看，在大多数已经实现了农业现代化的国家，农业经营的主体和最基本的经营形式仍然是家庭经营，家庭经营不仅是“统分结合”双层经营体制创新的基础，更是与现代农业发展相适应的制度。

2.创新“统”是中国特色现代农业发展的客观要求国内外的实践经验表明，家庭经营具有广泛的适应性，可以适应不同的生产力水平。对于我国而言，关键在于用什么方式带动千家万户进入市场，这就需要对“统”的形式进行创新，从而适应市场和现代农业发展的客观要求。回顾20世纪70年代末、80年代初进行的农村经营体制改革，在“分”的层面进行创新的要求较为迫切，而对“统”的创新还没有被提到议事日程上来。20世纪80年代中期之后，尤其是加入WTO以来，我国农业生产经营开始面临全球市场的竞争，农业现代化的要求日益迫切。在经济社会宏观环境都已发生巨大变化的情况下，仅仅依靠一家一户的分散经营活动，必然会遇到资金、技术、物质、供销、储藏、加工、运输、信息、决策等方面的困难，客观上要求必须在“统”的层面进行创新，对微观经济主体进行重构，培育多样化的合作经济组织，搭建起连接小农户与大市场之间的桥梁，使农户与市场形成高效对接。

家庭联产承包责任制实施后，我们重新确立了家庭经营的基础地位，但家庭经营仅仅是“统”的细胞，而不是“统”的全部。随着农村产权制度改革的全面推进，以家庭承包责任制为基础的农业生产经营主体将有更多发展选择，为“统”的创新提供了条件和机会。实践中，自下而上推动的“统”的制度变迁，形成了包括“农业大户”“家庭农场”“合作社”“专业合作社”“股份公司”等形式多样的农业经营主体和经营组织形式，从而适应我国农业现代化发展的客观要求。然而，双层经营体制的统一经营和服务，不单包括村集体，还包括社会化服务体系及农业产业化经营组织等，强调要建立一个多元化、多层次的新的农业统一经营和服务体系，强调要在农民自愿的基础上引导农民走向多种形式的联合。因此，要突破把“统”仅仅局限于集体经济组织的观念，“统”应包含两个方面的内容：一是社会化服务体系，它以政府为主导；二是农业生产经营主体，包括家庭农场、合作社以及涉农（下乡）企业等主体形式，它以市场为主导。

所以，“统分结合”的双层经营体制创新，必须以家庭承包经营为基础，以土地产权制度的改革和深化为突破口，以市场为导向、以产品为龙头、以农户为主体、以新型合作经济为载体，实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，通过利益机制把产供销、贸工农联结成一个完整产业体系，使各经营环节形成风险共担、利益均沾的经济共同体。

3.产权制度是“统分结合”经营体制创新的主要障碍现阶段，我国农村“统分结合”的双层经营体制之所以表现出种种不适应，其主要的或根本的原因在于未能全面推进农村产权制度改革，现行农村土地产权制度的主要缺陷成为“统分结合”双层经营体制创新的主要障碍。

一方面，在既有宪政框架下的农村土地制度安排，使农村土地对于农民还兼有保障性和福利性功能。长期以来，在农村社会保障缺失和农民家庭个人难以建立社会保障的情形下，农村土地便成为农村社会保障体系的重要组成部分。从一定程度上讲，农民家庭农业生产不是为了追求利润最大化，而是为了最大限度地保障家庭成员的基本生存需要。这种土地产权制度安排体现了制度设置的福利性和保障性功能，进而严重滞缓了现代要素的植入和自由流动，全要素生产率在农业领域提升缓慢。这是我国农业生产效率低下的重要原因。

另一方面，农村集体土地产权主体模糊，农民拥有的土地产权残缺，农民土地权益得不到有效保障。《土地管理法》规定：集体所有的土地依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。然而，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格。所有权主体的虚设造成了产权模糊，“责、权、利”不清；法律赋予农民的土地承包权益，由于实现形式的模糊不清而得不到落实和保证，导致了土地流转上的混乱，更为重要的是，导致了农民缺乏扩大生产可能性边界的激励。

因此，全面推进农村产权制度改革，将不仅使土地、人力等重要的现代农业发展要素和农村不动产产权与金融机构之间产生对价流动，形成经济增长和福利提高的重要资本积累，还将激活现代农业发展所需的其他要素资源，为农村经营体制的创新提供重要的制度基础。

五、结论与建议

无论是自然条件、经济发展的要求，还是已实现农业现代化国家的成功经验均表明，农业的家庭经营是最有效的制度安排，因此，坚持“分”的是农村“统分结合”经营体制创新和现代农业发展的基础；随着农村产权制度改革的全面推进，迫切需要在“统”层面进行创新；目前，我国农村经营体制创新的主要障碍在于未能全面推进农村产权制度改革。因此，首先，必须加快推进农村产权制度改革，尤其是农村土地制度改革，奠定农村经营体制创新的坚实基础；同时，也要深入开展产权配套改革，推进新型农业社会化服务体系建设，创新农业农村金融支持体系，营造农村经营体制创新的有利环境。其次，要积极发展各种新型农村合作经济组织，创新“统分结合”的有效形式，比如，以股份制形式构建新型合作经济组织，通过构建利益联结机制创新龙头企业与新型合作组织的合作形式，科学引导土地流转以培育家庭农场，等等。最后，政府应加强分类指导，因地制宜地推动农村经营体制创新，尤其是在“统”层面的创新；进一步完善推进农村经营体制创新的工作机制，建立健全农村经营体制创新工作目标责任制以及农村经营体制创新进展监测、统计和综合评价机制，鼓励各级各部门结合实际大胆进行制度创新和政策探索。

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