我国新时期农村公共服务体制研究

张卫静

(山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南 250100)

党的十八大报告指出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”*胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义的道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在党的第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年11月。这是我们党关于发展理念的重大理论创新。改革开放以来，我国工业化、信息化、城镇化取得长足发展，我国经济总量已经处于世界第二位，信息化建设已达到世界中等发达国家水平，城镇化率达到52.6%。农业现代化是“四化”中的重点与难点，要实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，必须发挥城镇化对农业现代化的引领带动作用。当前，我国城乡二元结构逐步打破，农村人口流动加速，农村生产方式发生转变，农民的生产生活服务由自我服务向社会化服务转变，农业生产要素由内部配置向社会化配置转变，农民的生活供给由家庭自我供给向货币化、社会化供给转变，农民逐步由“家庭人”变为“社会人”。在这一历史背景下要实现农业现代化发展目标，必须加强农村基本公共服务建设，构建新型农村基本公共服务体制。

基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。农村公共服务是社会公共服务向农村地区的延伸，是公共服务中的重要组成部分，是面向农村地区，对农村经济发展、农民生活消费起重要作用的公共服务，是既涉及农民基本生存权与发展权又涉及农村社会发展与稳定的多层次公共服务。当前我国正处于发展的重要战略机遇期，处于加快构建基本公共服务体系的关键时期。享有基本公共服务是公民的基本权利，提供基本公共服务是政府的职责，把公共服务作为一项基本制度向全体人民提供，是我国公共服务发展从理念到体制的创新，是保障城乡居民生存发展等基本需求的必然选择。

一、我国农村公共服务的历史变迁

小农经济是封建社会时期的基本经济形态。小农“是指小块土地的所有者或租佃者——尤其是所有者，这块土地既不大于他以自己全家的力量通常所能耕种的限度，也不小于足以养活他的家口的限度。”*《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第486-487页。在小农经济状态下，农民在连最基本的生存权都得不到保障的情况下，所谓的服务是以农村村落为主体、以血缘与地缘为依托、依靠族产或者以乡绅为代表的农村民间精英的相互救助。这种互助是建立在农民之间自发基础上的，封建政权没有参与其中。建国后，作为社会主义国家，保障人民的生存权与发展权成为政府的必然职责，国家将人民的生存权与发展权纳入到国家发展战略，为满足群众的基本生存与发展需求，在不同历史时期，国家实行了不同的公共服务制度。

(一)计划经济时期的农村公共服务

建国后，为迅速实现赶超发展战略，国家建立了高度集中的计划经济体制。在农村，国家通过初级社、高级社等农业合作化运动及人民公社化运动，将农村与农业纳入到国家经济发展规划之中。农业为国家工业化发展提供物质基础的同时，国家也为农业的发展创造了机遇。国家通过计划经济体制为农村提供了基本的公共服务，满足了农业与农村发展的基本需求。在计划经济体制特别是在人民公社管理体制下，人民公社与生产队控制了农村所有的生产生活资料，农民只是集体组织内的劳动者，没有安排生产的自主权，农户之间具有高度的同质性，农民对公共服务的需求低而且具有一致性。在农村公共服务中，国家通过高度集中的管理体制为农村既提供了有形的公共服务，如通过国家财政直接对农村进行公共服务投资，又提供了无形的公共服务，如对农村公共服务制定出台政策，做出各类规划等。据统计，建国以来30年兴修的水利工程，国家总投资共763亿元，而社队自筹及劳动积累估计达580亿元；农村社队集体办学，以集体负担为主，国家财政给予必要补助，个人负担少量学杂费；公社卫生院实行“社办公助”，主要依靠公社集体经济力量；农村合作医疗是由大队统筹全体农民的医疗费用，基本医疗服务费用主要由社区集体承担；公社文化和广播事业，是以公社社有资金为主，国家预算内支出适当补助。[注]胡洪曙：《农村公共产品供给体制的历史演变及对比研究》，《中南财政政法大学学报》2007年第2期。

这一时期的农村公共服务体制是国家优先发展重工业，实现赶超发展战略的产物，国家不但实行了城乡二元的公共服务制度，而且农村公共服务是一种以农户、生产大队、公社为供给主体的满足农民基本生存需求的低覆盖、低水平、低成本的服务。

(二)改革开放初期的农村公共服务

在改革开放进程中，国家逐渐转向以经济建设为中心，实现由计划经济向市场经济转变，这一转变对农村社会发展特别是农村公共服务供给产生了重要影响。随着计划经济体制的逐渐解体，农民从集体中解放出来，农民家庭开始具有独立的农业经营权，农民逐渐独立地参与进农村商品经济发展大潮中，农民单一同质的需求日益多元化。农民的多元化需求是农村公共服务体制变革的动力与源泉。“家庭经营再加上社会化服务，能够容纳不同水平的农业生产力，既适应传统农业，也适应现代农业，具有广泛的适应性与生命力”。[注]中共中央政策研究室、中国农村杂志社编：《江总书记视察农村》，中国农业出版社1998年版，第323页。农村经济的商品化与市场化发展，使农村公共服务体系开始呈现出商品化与市场化特征，农村经济组织开始从公共服务供给领域退出，逐渐转为以农民家庭为主的农村公共服务供给方式。国家虽然也通过一定的财政资金对农村公共服务给予支持，但在更大程度上，国家是通过制定出台一系列政策为农村公共服务进行调控。这一时期，向农民收取的“三提五统”成为农村公共服务供给的主要资金来源，农民公共服务的负担由隐形向显性转变，供给成本也逐渐增加。由于国家没有明确各级政府在教育中的管理和经费投入责任，农民成为农村教育经费主要承担者；随着农村经济的商品化与市场化，计划经济时期实行的合作医疗制度被以农村个体医疗诊所为主体的社会化医疗服务所代替，高昂的医疗卫生费用基本由农民自己负担，加之由于社会管理不规范，出现农民看病难、看病贵，因病返贫现象；农村社会仍然以传统的家庭养老、土地保障、“五保”供养、社会救济等制度为主，家庭保障仍然是农村社会保障的主体。

这一时期的农村公共服务体制是国家实施改革开放、以经济建设为中心发展战略的产物，国家依旧实施城乡二元发展战略，城乡居民在公共服务中仍然享受非均等化待遇，农民与市场成为农村公共服务的供给主体，农民家庭成为农村公共服务的基本核算单位。

(三)取消农业税后的农村公共服务

随着以“取消农村教育集资、取消乡统筹费、取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策和农业特产税政策；改革村提留的征收和使用办法”为主要内容的农村费税改革的推进，农民负担逐渐减轻，农村公共服务格局发生转变。随着农村市场经济的发展，农民的生活水平逐步提高，农民的需求由生存型向发展型、公共服务型转变，农村公共服务体制建设也由城乡二元化向城乡一体化转变。随着国家经济实力的增强，国家发展战略实现转移，国家开始重视农业、农村及农民问题，城乡基本公共服务均等化成为国家长远发展规划的重要内容。在统筹城乡发展进程中，农民不再承担农村公共服务供给责任，供给主体向县级及以上政府转移，国家开始加大对“三农”支持力度，实现公共财政向农村倾斜，以政府为主导的城乡统筹的农村公共服务体制开始建立并逐步完善。“十一五”期间，中央财政“三农”投入累计近3万亿元，年均增幅超过23%。彻底取消农业税和各种收费，结束了农民种田交税的历史，每年减轻农民负担超过1335亿元。[注]温家宝：《政府工作报告》，2011年3月5日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上的报告。国家逐步将农村义务教育全面纳入财政保障范围，实行国务院与地方各级政府共同负担、省级统筹的义务教育投入体制；在医疗卫生保障方面，实施了以农村基本医疗、基本药物制度为核心的新型农村合作医疗制度；通过实施新型农村低保、五保制度及农村新型社会养老保险制度，逐步实现农村养老制度由家庭养老向社会化养老转型。

这一时期的农村公共服务体制是国家开始实施“以工促农，以城带乡”发展战略的产物，国家逐渐认识到城乡一体化是解决“三农”问题的根本，必须破除城乡二元结构，实现城乡之间均等发展，各级政府逐渐成为农村公共服务的供给主体。

建国初期，受国家长期落后的生产力水平限制以及“以农促工”、“城乡二元”的国家战略影响，导致农村公共服务供给只能为农民提供低覆盖、低水平的公共服务，农民被限制在农村不能流动，农民的发展意识淡薄，农民的公共服务需求单一、落后，满足基本生存需求成为农民的主要意愿。随着改革开放进程的推进，国家建立了市场经济体制，经济取得长足发展，我国经济总量已经处于世界第二位，国家公共财政保障基本公共服务的能力增强，特别是随着工业化、信息化、城镇化的深入发展，我国农村居民收入水平不断提高，农民的需求由生存型向发展型转变，农民需求的变化是农村公共服务体制变革的根本动力。当前，我国已经将以公共服务体制建设为主体的社会建设纳入发展的战略全局，进入了加快构建新型公共服务体制的关键时期。

二、当前我国农村公共服务落后的渊源

公共服务是一种非货币化的收入，公共服务状况体现着居民的实际收入水平与生活水平。我国农村公共服务长期处于落后的境地与国家城乡二元发展战略及高度集权的行政管理体制、财政体制有着密切关系，是农村公共服务落后的历史与体制渊源。

(一)农村公共服务中的城乡二元体制障碍

建国初期，国家为加快推进工业化进程，实行了优先发展重工业的战略，将城市与农村分割为两个失去联系的部门，在经济与社会生活中形成了城乡二元体制，城乡居民享受非均等化的公共服务。在城市，城市居民的就业与生活由国家统一控制安排，所有公共服务由国家提供；在农村，农民除必须承担国家规定的各项生产任务以外，农民所需的公共服务由农民自己负担。据有关资料统计，1952-1978年间，国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元，通过农业税直接从农民身上征收978亿元，而同期国家财政对农业支出为1577亿元，也就是说，这段时间国家从农民身上净提取4500亿元。[注]陈光焱：《论农村税费改革的定律约束和取向选择》，《财政研究》2002年第8期。国家通过户籍制度将居民人为地划分为城市居民与农村居民，并限制农民向城市流动，将农村人口的迁徙直接纳入到国家计划的直接控制之下。在改革开放以前，农村劳动力向城市转移是非常微弱的，户籍制度及相关就业政策人为地将城乡居民分割为在发展机会与社会地位方面不同的社会集团。随着科技进步，农村生产力水平的不断提高，越来越多的农村剩余劳动力滞留在农村，影响着农村经济的发展与农村社会的稳定。长期城乡二元发展战略导致农村的基础设施配置严重短缺，如农业机械化水平偏低、农村的交通和通讯设施落后、水利设施年久失修、农业科技资金支持不足、农村义务教育经费投入不足、农村公共医疗资源供给不足、农村社会保障力度不够，等等。以上种种问题的存在，制约了农村公共服务目标的实现，影响了农村、农业的发展以及农民生活水平的提高。

(二)农村公共服务中的行政管理体制障碍

公共服务的供给需要依靠政府行政力量的支持，提供公共服务是政府的主要职能，传统的行政管理体制导致政府在提供公共服务中出现各类缺失。一方面，各级政府公共服务职能定位缺失。政府在公共服务中的职责是公共服务政策的制定者，而非全能者。传统行政管理体制下，政府集公共服务供给者、决策者、生产者于一身，构建了一种“自上而下”的公共服务供给体系，忽视了农民的实际需求以及自由选择权利，出现供给与需求失衡。特别是在各级政府执政功绩最大化与经济利益最大化的激励下，见效快、能够增加官员政绩的短期公共服务项目得到快速发展，而对提高农民素质、促进农村持续发展具有重大意义的见效慢、长期性的公共服务项目，各级政府并不热衷，甚至推诿扯皮。另一方面，上下级政府间公共服务职责定位缺失。我国农村公共服务实行的是“自上而下”的管理体制，公共服务供给需要明确中央、省、市、县、乡各级政府以及村民自治组织之间的职责分工。但是目前各级政府在公共服务职责定位中存在权责划分不明确，事权与财权不相配等现状。在农村公共服务供给中应当由中央、省提供的公共服务由市县代替提供，由市县提供的公共服务又由乡镇甚至村级代替支付。这样一来，不仅加重了基层政府的负担，使基层政府的事权大于财权，也加重了农民的负担，为农民隐形负担加重增加了筹码。当前，拥有强大政治权力的中央政府处于绝对强势地位，并通过政治权威将公共服务供给责任压给下级政府，下级政府利用手中权力将公共服务责任逐级下移，最终落脚点在乡镇政府及农民身上。在国家实施费税改革以后，由于受到财政资金的制约，基层乡镇政府在提供公共服务与管理方面存在某种“缺失”，导致公共服务供给能力出现低下与低效。农村公共服务是一种内在的、隐形的产品，在以GDP为核心的考核机制下，在上级政府部门的政治与经济利益的利诱下，各级政府容易把已经十分有限的资金投入到显现其政绩的基础设施建设中，致使本就十分脆弱的农村公共服务更加雪上加霜。

(三)农村公共服务中的财政体制障碍

长期以来我国实行的是中央与地方分灶吃饭的财税体制，在农村公共服务供给方面实行自筹与转移支付相结合的制度。由于国家实施的分税制政策，导致地方财税上交中央，各级政府特别是基层政府财政压力巨大，财政服务经济社会发展的能力弱化。“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生和计划生育”是《宪法》赋予乡镇政府的基本职能。目前，各地乡镇政府普遍存在财力紧张，吃饭财政成为乡镇财政的写照。特别是农村费税改革导致乡镇财政更加入不敷出，以乡镇财力为农民提供优质、高效的公共服务可以说是杯水车薪。我国是农业人口大国，虽然在城市化进程中农村人口逐渐减少，但农村人口在全国人口占主导地位的现状将长期不会改变。大量的农村人口基数下，对农村公共服务需求量来讲是巨大的，由此带来的公共服务资金是巨大的。根据公共服务基本理论，农村纯公共物品应该由政府免费提供，农村的准公共服务市场可以发挥一定的作用。由于我国长期以来政府与市场、中央与地方关系不理顺、责任不明确，导致本由上级政府提供的公共服务转嫁于乡镇政府或农民，政府为农民提供的公共服务财政支持不足。由于基层政府面临着制度内财政收入不足的困境，迫使基层政府采取制度外渠道，通过各种形式为自己获取提供公共服务的成本。

三、构建以政府为主导的新型农村公共服务体系

随着农民生产、生活水平的提高，农民对农村公共服务提出更多更高的要求，要求政府加大对农村公共服务的投入，建立适应农村市场经济发展和满足农村社会全面发展所需的新型农村公共服务体系。政府是基本公共服务的提供者，是非基本社会公共产品生产的倡导者和参与者，为公民提供基本公共服务是政府合法性的来源之一。[注][美]西摩·马丁·李普塞特：《政治人——政治的社会基础》，张绍宗译，上海人民出版社1997年版，第56页。“一个政府‘如果对老者和病人不能照顾，不能为壮者提供工作，不能把年青人注入工业体系之中，听任无保障的阴影笼罩每个家庭，那就不是一个能够存在下去，或者应该存在下去的政府’”。[注]孙立平：《重建社会：转型社会的秩序再造》，社会科学文献出版社2009年版，第46页。因此，党的十八大报告指出：“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快建设基本公共服务体系，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。[注]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义的道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在党的第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版。

(一)构建以政府为主导的公共服务科学决策机制

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。[注]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过。构建以政府为主导的公共服务科学决策机制，必须发挥政府支配公共财政职能，使公共财政向农村、农业、农民倾斜。一是要明确各级政府在公共服务中的事权与责权。在公共服务决策体系中，中央政府负责制定国家基本公共服务标准和政策法规，根据公共财政安排提供涉及中央事权的基本公共服务，同时对省级政府提供的基本公共服务进行监督、考核与问责；地方各级政府按照事权与责权相一致原则，制定所管辖区域内的公共服务标准及根据本级公共财政水平提供相应的公共服务，上下级政府之间不允许转移各自应承担的事权与责权。事权与责权的科学界定是实现公共服务科学决策的前提。二是建立与经济发展、财政收入相适应的公共服务财政投入增长机制。各级财政是公共服务的保障，要建立随着财政收入增加，公共服务特别是农村公共服务投入定期增长机制，并将公共服务的重点放在与农民生产、生活条件改善最密切的农村基础设施建设、农村义务教育、农村公共卫生、农民社会保障等方面。以山东省农村公共医疗改革为例，针对长期以来农民看病难、看病贵，农民基本医疗得不到保障情况下，山东省按照国家要求实施了以新型农村合作医疗为核心的农村基本医疗制度改革，按照人人享有基本医疗卫生服务的目标要求，建立了公共卫生服务体系、城乡医疗服务体系、药品供应和安全保障体系，提高了基本医疗卫生服务的公平性、可及性和质量水平。2007年，山东省各级财政对参加新型农村合作医疗的农民每人补助60元；2008年，对参加新型农村合作医疗的农民每人补助80元；到了2011年，对参加新农合的农民每人补助达到200元；2012年，对参加新农合的农民每人补助达到240元。[注]以上数据来自山东省历年新农合筹资政策。三是合理确定各级政府职能范围，将公共服务职能放在突出位置。随着政府职能改革，建设有限、责任、法治的公共服务型政府成为政府改革的目标。公共服务型政府突出了政府的公共服务理念与职能，由此要求各级政府在工作思路上，实现由行政推动型向服务指导型转变，政府主要在政策、信息、技术、法律、就业等方面为农民提供服务；在工作方式上，把经济发展的职能交给社会与农民，政府主要负责制定合理的经济结构调整规划，建立健全农村各项制度体系；在工作理念上，注重提高干部素质，增强干部的服务宗旨与服务理念。

(二)构建反映农民利益需求的公共服务表达机制

马克思指出，“需求即人们的本性”。[注]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第 32 页。个体的生存、发展与需求密切相关，人们过有组织的生活的重要目的在于满足个体的需求，也只有满足全体成员公共需求的共同体才能够形成较强的凝聚力与向心力。随着我国经济社会的不断发展，公共服务需求日益成为农民最急迫的需求，成为农民与国家之间的重要联系纽带。政府提供的公共服务是否符合农村大部分居民的实际需求，是衡量农村公共服务供给有效性的重要标准。在农村公共服务体系建设中，政府要逐步建立依据农民、农村的内部需求，通过农民制度性参与来决定公共服务投资范围和投资方向的制度。基本公共服务权是公民的一项基本权利，全体公民应当平等地享有公共服务权利。农村公共服务必须充分反映农民的公共服务诉求。传统的农村公共服务体制，由于政府机构及其官员不可能达到比农村居民更了解农村居民需求境地，结果导致农村公共服务供给不足或供给内容扭曲，使农民的公共需求无法满足。必须通过制度性参与将农民对公共服务的真实偏好表达出来，真正实现农民的公共服务需求。要建立符合农民需求的多样化、动态化公共服务体系。同时，我国农村人口众多，农民公共服务需求具有广泛的地域性差异、结构性差异和多样化趋向，这就对农村公共服务提出了更高要求，必须建立符合农民需求的不同地域、不同层次的改革服务体系；由于农民对公共服务的需求是一个动态变化的过程，一项服务的满足可能会刺激另一项服务的需求，还需要建立动态化的农民需求表达机制。建立城乡均等的公共服务体系，必须尊重农民意愿，满足农民公共需求，充分发挥农民的积极性和主动性。

(三)构建政府为主导的农村公共服务多元供给主体机制

关于农村公共服务供给主体，乡村建设派领导者梁漱溟认为社会应该是公共服务供给的主体。因为“其由政府推行者之耗费大，效率小，不亲切，不实在。”而社会则能够达到“无形中就将农民都变成经济的战士，而提纲挚领便于指挥。”[注]梁漱溟：《乡村建设理论》，上海世纪出版集团2006年版，第344、345页。费孝通认为政府应当承担起提供公共服务的责任。他认为：“如果政府能利用现有的……互助会等系统来资助人民，效果可能要好一些。” “如果能利用传统的渠道，再用政府的力量将其改进，似乎成功的机会会大一些。”[注]费孝通：《江村经济》，上海世纪出版集团2006年版，第186页。农村公共服务是政府的基本职能之一，但又不是全部职能，必须动员社会各方面力量共同参与，建立起以政府为主体，政府、市场、农村民间组织、农村居民多元共同参与农村公共服务体系。首先，政府要在公共服务供给中起到组织、规划与领导作用。农村公共服务是为满足农业、农村发展，为农民生产生活需要而提供的公共服务，具有一定的排他性与非竞争性，包括农村教育、卫生、文化、社会保障、基础设施建设等，这些公共服务属于纯农村公共服务。政府作为公共权力代言人，必须担负起市场不能提供的纯公共服务的供给主体责任，发挥组织、规划与领导作用。其次，要充分发挥市场机制在公共服务中的作用。政府不是万能的，在提供公共服务时，政府要充分利用市场机制，发挥市场在公共服务供给中的作用。即政府运用市场运作的方式，在超市、家政服务、农资供应等方面为农村提供公共服务。在计划经济体制下，各级农村供销合作社是农村地区商贸物流的主要供给网络，供销社在农民生产生活中具有举足轻重的作用。实行市场经济以后，农村的市场逐步搞活，传统的农村供销合作社组织由于体制僵化、货源匮乏导致各地的服务网点纷纷倒闭。在农村中出现的各类商店由于农民的需求层次低、地区偏远，缺乏有效的行政监督检查，食品安全等问题突出，对农民的生产生活产生了不利影响。政府必须通过有意识地培养各类市场经济组织，为农村公共服务创造良好的市场环境，逐步构建起多元化的农村公共服务供给与经营体制。再次，积极发挥农村民间组织与农民在农村公共服务中的补充作用。农村公共服务不仅包括纯公共性质的服务，也包括与农民生产生活密切相关的近似私人的服务。由于农民需求的多层次与多样化，政府不可能为此提供完备的服务，需要发挥农村民间组织与农民在公共服务中的自给自足作用，来满足农民的多样化公共服务需求。

(四)建立以农村公共服务为核心指标的考核机制

在以经济建设为中心的国家发展战略指导下，在行政管理体制内部建立了“以经济总量”为核心的各级政府政绩考核机制。受这一机制的影响与带动，以公共服务为主要内容的各种“软实力”被边缘化，许多政府应当提供的公共服务的并未执行，对政府的公共服务能力缺少必要的监督和考核。要实现政府公共服务职能的转变，必须建立以公共服务为核心指标的考核机制。将公共服务纳入到考核内容中，建立新型农村公共服务问责与考核机制，把各级政府所提供公共服务的实际效果与民众的真实意见纳入到政府绩效考核机制。同时制定科学的绩效评估的内容和指标体系。在考核过程中，将社会发展指标、基本公共服务指标纳入干部政绩考核体系，将农民公平获得基本公共服务的指标纳入政府绩效考评体系。改变将单纯反映经济增长的考核指标体系，把农民的意愿和对公共服务的满意度纳入到政府绩效的考核中，以形成正确的政绩导向，促使地方政府把工作重心从注重GDP 和投资项目转到重视农村公共服务管理，提高管理服务水平上来。

总之，在当前工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的历史阶段，实现农村现代化的快速发展，必须加强以农民公共需求为导向的农村公共服务体系建设，强化政府负责，构建起以政府为主导的由科学决策体系、反映农民利益诉求、多元供给主体以及科学考核机制组成的新型农村公共服务体制。