集中连片特困地区地方政府治理创新探析

■陈 勇

自20世纪末学术界赋予治理新的含义以来，不可逆转的社会变革以及全球化趋势，使得这一概念成为社会科学研究中使用频率最高的术语之一。在定义概念的基础上，关于治理的主体、客体、特征、原则、目标等本源内容不断明晰，这些内容构成了早期治理研究的重心。伴随研究的推进和深入，立足治理现象和实践基础上的治理范式和评估研究，成为近些年来国内外学术界研究的重点和热点，各具特色的治理模型得以相继诞生并为丰富治理理论体系奠定了基础。

在公共行政语境下，治理及其理论逐渐发展成为一种新的分析路径，并广泛应用于公共行政活动，暂且不去妄论治理是否能够作为一种新的公共行政范式的存在，但其理论在实践层面通过解析传统公共行政范式或活动体现出的适用性，以至于使解析对象不断拓宽和延展，关于“地方政府治理”的探索和研究由此应运而生。基于这种思路，“地方政府”得以分门别类，集中连片特困地区地方政府治理因其现实紧迫性便进入探索和研究的视野。

一、治理及地方政府治理意涵

俞可平认为，在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义最具代表性和权威性:“治理是各种公共的或私人的个人和机构，管理其共同事务的诸多方式的总和。其特征体现在四个方面，即治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[1](P4－5)无论在公共的或私人的话语结构中，治理至少具有以下三个共通要素:一是主体多元。治理主体的多元意即存在多种权威并获得认同，基于一元管理主体基础上传统的垂直、独占管理体制得以扬弃，不同治理主体在公私事务处置中的作用得以彰显，但这种多元主体呈现出的权威主导性强弱以及引领作用大小明显不同。二是机制互动。多元主体的存在势必决定治理机制的变迁。“协商—互动”替代“命令—控制”，成为治理机制的表现形式，长期的“协商—互动”和多元主体的客观存在，使治理机制的运行结构呈现出上下、平行、交叉明显的网络状特点。三是目标导引。无论公私部门，传统的管理活动都不会空泛存在，目标的导引作用让管理活动既不会迷失方向又循序渐进，治理活动与其一脉相承并没有发生实质性变化，但在“信任—合作—参与”的治理文化熏陶下，这种目标的导引作用使治理活动的主动性和实效性大为增强。

孙柏瑛认为，地方治理是“在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展过程”[2](P33)。而地方政府治理，则突出了地方政府在应对公共问题、处理公共事务中的地位和作用，阐明了地方政府与其他治理主体的关系。陈振明认为，地方政府治理主要指“在治理理论的指导下地方政府如何通过分权、重组等改革提高能力以适应全球化等不确定因素的挑战，如何促进公民参与，如何促进多中心网络的建立、发展，如何在多中心合作中起到核心作用以更好处理地方公共事务”[3]。近些年来，地方政府与其他治理主体之间的关系、治理能力提升、治理模式和机制创新以及中西地方政府治理比较等内容，成为国内学术界研究的重点和热点。

二、集中连片特困地区地方政府治理源起

将集中连片特困地区作为扶贫攻坚主战场，成为新阶段国家扶贫开发工作的重大战略举措。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》(以下简称《纲要》)明确指出:“六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区，和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。”[4]范小建在对《纲要》的解读中指出:“到2020年，我国要实现全面建成小康社会的奋斗目标，重点在中西部地区，难点在集中连片特困地区。全国14个连片特困地区基本覆盖了全国绝大部分贫困地区和深度贫困群体，一般的经济增长无法有效带动这些地区的发展，常规的扶贫手段难以奏效，扶贫开发工作任务异常艰巨。”[5]在新的时代背景下，集中连片特困地区已然成为一种新的区域类别，这一特定区域所属地方政府无疑是地方政府体系中的重要组成部分。据有关资料统计，14个集中连片特困地区覆盖21个省级行政单元及680个县级行政单元[6]。与之对应，集中连片特困地区地方政府就包括21个省级政府及680个县级政府，其治理体系和治理能力与我国地方政府治理体系和治理能力之间便是部分和整体、局部和全局的关系。现阶段有关地方政府治理的研究成果层出不穷，究竟有无必要将集中连片特困地区地方政府治理列为探讨和研究的对象，成为必须解答的一个关键且现实的命题。

(一)源起的理论观照

总结过去二三十年公共行政学的发展，学术界立足我国的改革实践，在跨科研究、实证研究、比较研究、演绎研究等方面已经迈出了可喜的步伐，用不断创新的研究方法催生着公共行政理论体系的丰富成熟，进而推动了公共行政学的快速发展。但是，“本土化”问题始终仍是我国公共行政或公共行政学当前乃至未来发展道路上最大的挑战。按照我们的理解，公共行政学的“本土化”首先需要立足“中国问题”进行包括中西对比在内的理论探索和研究，并以此指导我国公共行政的改革创新，逐步在实践层面构建起符合“中国特色”的公共行政体系，这是所谓的“落地”研究。其次，在推进公共行政学“本土化”进程中，必须要走出“做什么”和“怎样做”孰轻孰重的桎梏，实际上既要有关于“做什么”的应然描述，更要有关于“怎样做”的实然解剖。

集中连片特困地区地方政府治理，是研究地方政府治理又一个新的角度，是将治理理论与集中连片特困地区地方政府改革、创新和发展相结合的一种分析路径。地方政府治理的一般研究方法或取向，在某种程度上都适用于集中连片特困地区，但在利用跨科研究、实证研究、比较研究、演绎研究等方法探索集中连片特困地区地方政府治理系列问题的基础上，实际研究还须更进一步地彰显研究对象的特殊性。可以肯定的是，将集中连片特困地区地方政府治理纳入探索和研究的视野，是公共行政学“本土化”进程中的必然选择，关于集中连片特困地区地方政府治理的相关研究成果也会进一步丰富完善地方政府治理理论体系。

(二)源起的现实必然

党的十八大报告指出，我国在发展中暴露出“不平衡、不协调、不可持续”三个主要问题。其中，发展不平衡问题被置于首要位置。实际上，我国发展不平衡问题由来已久，这种不平衡主要体现在区域之间发展的不平衡，历史、文化、政治、社会、自然甚至包括政策因素都是造成这一客观事实的原因。紧扣我国贫困地区分布明显的区域性特征，按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则，以人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为基本依据，提出和划定集中连片特困地区并将其作为扶贫攻坚主战场，这是国家在继续实施区域发展总体战略过程中，为进一步统筹区域发展而采取的强化措施。据有关资料统计，除去先已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，新划分出的11个片区包括505个县，国土面积139万平方公里，总人口2．2亿，其中农村人口约1．9亿，覆盖了全国70%以上的贫困人口。按2007—2009年三年平均计算，这些地区的县域人均国内生产总值为6650元，县域人均财政一般预算收入为262元，县域农民人均纯收入为2667元，分别相当于西部平均水平的49．1%、43．7%和73．2%。巨大的发展落差和贫富悬殊，让这些地区成为全面建设小康社会进程中必须要逾越的障碍。

一个国家或一个地区的经济社会发展离不开政府的有效治理。地方政府因其在公共行政体系中的基础地位和双重身份，无时无刻不在感受着履职、创新的重要责任和强烈诉求，而于内于外的履职和创新都有一个共同的指向，即推动地方经济社会又好又快发展。换言之，地方经济社会能否获得又好又快发展，这既是检验地方政府治理能力的试金石，也是地方政府能否获得认同的关键。我国的政治体制和现实国情，决定了地方政府必须要在治理过程中充分发挥主导作用，依靠持续不断的理念、体制、机制、技术创新，来驱动地方经济社会科学、和谐发展。提出集中连片特困地区地方政府治理命题，正是基于国家把集中连片特困地区作为扶贫开发主战场以确保全国人民共同实现全面小康的宏观背景，思考探索区域所属地方政府如何结合变化的形势、时代的要求和自身实际，对治理理念、结构、机制和模式进行改造和革新，进而优化地方政府治理体系、提升地方政府治理能力，以更好地引领地区经济社会发展，更好地处理公共事务、提供公共产品、维护保障公共利益。

三、集中连片特困地区地方政府治理创新路径选择

在新的形势下，党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，集中连片特困地区地方政府治理作为国家治理的组成部分，其体系的完善优化、能力的全面提升，直接影响着国家治理体系和治理能力现代化的有效推进，而以理念、结构、机制、模式和规范为主要内容的治理创新，正是加快推进这一特定区域地方政府治理体系和治理能力现代化的关键和重点。

(一)重塑政府治理理念

治理理论，并非一味批判或全盘否定包括新公共管理理论在内的现代或传统公共管理理论。治理及其理论之所以能够作为一种全新的分析路径，甚至被视为一场在实务或理论领域的再造运动，本质就在于其推崇的理念呈现出来的合理性和适用性。合作是治理理念体系中的精髓，合作理念不仅让这种合理性和适用性大为增强，而且成为治理及其理论的标志性所在。重塑集中连片特困地区地方政府治理理念，需要革新发展并摆脱束缚，以合作理念引领地方政府治理理念体系的建构，并将其植根入这一特定区域地方政府治理活动的全过程，使其成为集中连片特困地区地方政府治理结构、机制、模式和规范创新的重要基础。

(二)理顺政府治理结构

多种权力来源及权力平行互动的运行路径，使治理结构得以区别于其他管理结构而充分彰显出在实务领域中的创造性和灵活性。治理结构中的核心是治理主体结构，传统的一元单向管理主体结构被多元交互治理主体结构所替代，多元治理主体之间的交融互动，使得治理结构呈现出明显的网络状特点。理顺集中连片特困地区地方政府治理结构，关键是要理顺政府与市场、社会乃至公民个人等治理主体之间的关系，充分发挥不同治理主体在地方公共事务处理和公共产品供给中的作用。强调地方政府治理主体多元结构，并不是排斥政府在地方公共事务处理、公共产品供给和公共利益维护保障中的主导引领作用，更多地是需要政府确立好自身权责边界，实现与其他治理主体之间的良性互动。

(三)优化政府治理机制

多元治理主体的合作共治，势必决定治理机制的发展变迁。要优化集中连片特困地区地方政府治理机制，地方政府就必须突破传统管理科层机制的约束，借助市场机制、自组织机制，来确定地方政府、市场和社会三方集体行动的目标，以多元治理主体之间的合作共治为基础，实现各类机制之间的交融和互动，真正构建多元治理主体的网络治理机制。治理权力的平行互动和多元治理主体的客观存在，让“协商—互动”替代“命令—控制”成为网络治理机制的表现形式。同时，地方政府必须要更加积极地寻求自身变革，不断健全完善现代政府治理机制，更加主动地建立与其他治理主体之间的合作伙伴关系，通过互动、协商等手段，实现对地方公共事务的有效联合治理。

(四)丰富政府治理模式

治理理论发展至今，已逐步衍生出诸如整体性治理、多中心治理、协同治理、网络治理等理论分支，这些理论分支实质上体现为对某一类治理模式的凝练和概括，而治理模式的发展演变正是治理实践复杂性和具体性的充分体现。我国的政治体制和现实国情，决定了“主导—参与”是地方政府治理的基本模式，集中连片特困地区地方政府治理必须要坚持这一基本模式，更要在实践中不断探索这一基本模式的实施路径。丰富集中连片特困地区地方政府治理模式，必须要坚持立足地方治理实践，实事求是地创新治理方式方法，将历经实践检验的治理模式同地方政府治理实践结合起来，用其指导这一特定区域的地方政府治理活动。

(五)健全政府治理规范

治理规范直接关系到治理主体权限、治理权力运行、治理绩效评价等核心内容。规范治理活动全过程，是治理本身的内在诉求，也充分反映了治理是一种制度安排的本质。地方政府治理规范可能由组织正式规定，也可能是由非正式的方式形成。健全集中连片特困地区地方政府治理规范，需要在借鉴探索中形成一套包含法规规范在内的较为完整的规则体系，让其成为地方政府规范治理的基石和土壤。另一方面，地方政府必须提高依规治理程度，维护规则体系的严肃性和权威性，自觉用规则体系明确治理权限范围，约束治理权力运行，进行治理绩效评价，真正让现代治理的思想精髓体现在地方政府治理的过程之中。

[1]俞可平．治理与善治[M]．北京:社会科学文献出版社，2000．

[2]孙柏瑛．当代地方治理:面向21世纪的挑战[M]．北京:中国人民大学出版社，2004．

[3]陈振明．地方政府治理变革与公共服务有效提供的理论探索[J]．东南学术，2007，(2)．

[4]中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)[EB/OL]．http://www．cpad．gov．cn/pub1icfi1es/business/htm1fi1es/FPB/1sz1cx/201202/174841．htm1．

[5]范小建．集中连片特困地区成为主攻区[N]．人民日报，2011－12－07(2)．

[6]关于公布全国连片特困地区分县名单的说明[EB/OL] ．http://www．gov．cn/gzdt/2012 －06/14/con tent_2161045．htm．