群众路线视域下基层维稳工作的思考

夏从亚，冯 波

(中国石油大学马克思主义学院，山东青岛266580)

一、群众路线视域下基层维稳工作的内在逻辑

“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。”这是以毛泽东同志为代表的中国共产党人在长期斗争中总结出来的实践经验。从群众路线的基本内涵出发，探讨其与基层维稳工作的内在逻辑，是理解群众路线视域下基层维稳工作的起点。

1、“一切为了群众”:基层维稳工作的价值选择

“一切为了群众”是群众路线的首要原则，它从根本上指明了党和政府各项工作都应以人民群众的利益关切为出发点，以人民群众的满意为归宿。从政府总体工作来看，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务都是政府的重要职能。特别是在现有压力型考核机制下，基层政府经济发展的任务较重。从利益多维分析的角度，基层政府的维稳工作也必然面临着多主体间利益的价值选择。但在“一切为了群众”这一基本原则下，经济发展不能以伤害基层群众的切身利益和满意度为代价;在多种利益的权衡中，群众切身利益也理应成为基层一切工作的首选。从更深层次来看，从群众切身利益出发，以群众满意为原则的基层维稳工作也理应是中国特色社会主义制度优越性，以及国家治理体系和治理能力现代化的体现。在基层维稳工作贯彻“一切为了群众”的原则，基本精神包括:一是在涉及复杂价值选择和利益选择时，始终将人民群众根本利益放在首位。二是基层维稳工作成效的评价主体不仅包含基层政府自我评价和上级政府评价，还应包括人民群众的评价。基层维稳工作成效的评价标准也不能仅表现为群众上访和群体性事件等方面的数据统计，还应表现为群众对切身利益的关注度和满足度，以及群众对基层维稳工作的满意度。

2、“一切依靠群众”:基层维稳工作的根本途径

“一切依靠群众”是党领导中国人民取得革命和建设胜利的法宝。发动群众，依靠群众的力量完成社会主义事业，是党和政府工作必须依靠的重要途径和方法。基层维稳工作说到底是关于群众的工作，其基本逻辑是依靠群众的力量，解决关乎社会稳定和群众利益的问题，其中社会稳定的根本又在于群众利益诉求的满足和群众满意度的提升。对此，十八届三中全会中也指出，要坚持党的群众路线，鼓励和支持社会各方面参与，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动①习近平:《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议:中国共产党十八届三中全会全面深化改革决定》，2013年11月12日。。基层维稳工作是一个动态、系统的过程。在基层维稳的过程中真正践行群众路线，既要做到充分发动人民群众，依靠群众力量解决基层维稳的现实问题，还应借助群众对社会问题的直接感知优势，对基层社会的潜在矛盾做出识别和预警，实现预防和治理并重。从制度经济学的视角出发，依靠群众力量做好基层维稳工作可以看作是政府与社会之间的互动与合作。从合作的一般规律出发，依靠群众需要具备两个前提:一是信任。信任是合作的前提和降低合作中交易成本的润滑剂。这种信任的内涵应包括基于主体价值观和行为出发点等方面的信任，以及基于主体合作能力的信任。在基层维稳工作中，信任人民群众的作为社会治理主体的良好初衷，信任人民群众解决问题的能力，是依靠群众的前提。二是信息对称。信息对称是合作的现实基础，是群众成为社会治理参与者和监督者的前提。为此，在基层维稳工作中，在信任群众的基础上，畅通信息公开渠道，是依靠群众力量，实现政府与社会良性互动的重要问题。

3、“从群众中来，到群众中去”:基层维稳工作的基本方法

“从群众中来，到群众中去”，既是党做好群众工作，实现“一切为了群众”和“一切依靠群众”的基本方法，也是评价基层干部作风的一项标准。“从群众中来”，要求党员干部(特别是基层干部)，深入到基层群众当中，主动了解和切身感知群众的疾苦和利益诉求;总结和提炼群众对党和政府工作的意见;在此基础上创新社会管理和基层工作方法，形成能够切实满足群众利益诉求和受到群众欢迎的政策。“到群众中去”，要求党员干部深入到基层群众当中，主动向群众宣传党和政府的政策和制度要求，获得群众的认知和理解;通过引导群众参与，使这些政策和制度要求内化为群众的自觉行为。从过程论的视角出发，“从群众中来，到群众中去”可以看做政府与社会良性互动的过程与最佳状态，这与治理理论中对“善治”这一状态的描述内在吻合。俞可平指出，“善治是促使公共利益最大化的社会管理活动，善治的本质在于它是公民和政府对公共生活的合作管理，是社会和国家的最佳关系状态①俞 可平:《社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石》，《理论与当代》，2005年第4期。”。在基层维稳工作中，这种良性互动的过程与最佳状态的实现，除了在“一切依靠群众”所提到的信任与信息对称两个必要条件之外，还需要基层政府与群众两种力量的共同努力，以及两大主体的反复磨合和调试。需要基层党员干部从根本上摆脱官本位的落后思想，真正放下架子，深入到基层群众当中，考察群众最迫切的现实需求，解决群众最关心的现实问题。

二、群众路线的疏离是基层维稳工作面临挑战的症结

近年来，我国基层维稳工作面临着较大压力，一方面与我国社会进入转型期，改革进入深水区，以及社会结构分化、利益诉求多元化等宏观背景密切相关，另一方面也与个别基层政府及其党员干部工作思路和方式、方法不科学密切相关。部门基层党员干部群众路线的意识单薄，群众路线的价值不彰，群众路线的作风不强，群众工作的能力不足等现象依然客观存在。这与我们党始终倡导的群众路线的出发点和工作作风不相吻合，也成为基层维稳工作面临挑战的重要症结。

1、群众路线意识淡薄，降低了基层维稳工作的公信力。近年来某些基层政府在其日常管理活动中存在群众意识淡薄，漠视群众利益的问题，其具体表现为:一是在推行政策前没有倾听民意，导致其措施考虑不周，损害了群众的利益。改革开放以来，社会阶层分化与价值观多元化等共同带来的人民群众利益诉求的多元化趋势日益明显。任何单一主体不考虑其他主体的切身利益，妄自采取措施的行为必定是盲目和片面的。基层党员干部作为人民群众的公仆，更应以人民群众的利益关切为一切工作的出发点和归宿。但在基层工作中，的确存在着部分党员干部在执行政策时仅从自身利益或特定群体的利益出发，而忽视人民群众的意见和利益表达的现象。这在很大程度上，影响了党员干部与基层群众间的“鱼水”关系，影响了群众对基层党员干部的信任。二是群众在受到损害后向政府反馈，政府单方面地拒绝接受其反馈的信息。个别基层政府习惯了单方命令式管理手段，对于任何异议或者反馈都怀有抵触心理。社会管理的最佳状态就是协同治理，各个社会管理主体之间应无障碍地沟通、信息充分交流。从这一角度出发，群众上访不仅是群众在其利益受到损害时的合理诉求渠道，也是政府与群众沟通信息、表达情感的桥梁，是群众在信任党和政府的基础上采取的信息沟通手段。但个别基层政府对群众上访重视程度不够，甚至单方面关闭交流的渠道，失去的就不仅是有效的信息，还有群众对政府的信任。三是面对突发性群众性事件，政府以维稳为唯一目标，在处理过程中急功近利，不寻求从根本上解决问题而是追求表面的风平浪静。社会是一个动态的有机体，树立动态维稳意识是基层改善维稳方式的重要前提。简单甚至粗暴地处理问题，企图以绝对的平静掩盖社会矛盾是极为短视的。现代基层管理要做的不是堵漏，而是疏导。与群众积极沟通，了解群众所需，同时表达政府的立场，使双方在一个较好气氛中进行沟通，这才是提高政府公信力、优化基层维稳工作的正确方式方法。

2、群众路线价值不彰，背离了基层维稳工作的出发点。群众路线是我们党和政府维系与人民群众良好关系的重要法宝，对社会主义建设中的各项事业都具有重要的指导意义和实践价值。随着改革开放向纵深推进，“发展才是硬道理”②邓小平:《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》，1992年1月18日－2月21日。的观念深入人心。但某些基层政府和党员干部错误地将经济发展理解为社会主义建设的唯一目的，奉行“唯GDP至上”的论断，在很大程度上干扰了基层政府的社会治理思路。随着转型期社会矛盾的凸显，各种不稳定因素也客观存在，正确处理发展与稳定的关系成为各级党员干部需要着重思考的问题。但个别基层政府和党员干部误解了维护社会稳定的真正含义，曲解为表面稳定先于一切。两种误解使部分基层政府及党员干部的工作出发点和价值追求发生了偏离。主要表现为:一是以GDP作为基层管理成效的主要标准，官员的奖惩、升迁往往以所在地区经济发展状况为主要考核依据。这虽有助于激发基层组织发展经济的热情，但“以GDP论英雄”也会使基层管理人员仅将注意力局限于经济发展上。当经济发展与群众利益相冲突时，人民群众利益诉求往往容易被漠视。基层管理的目的就是为基层民众谋福利，重经济、轻民生的行为显然是舍本逐末。二是注重表象的平稳却忽视潜在的风险，以静态平稳作为评定基层维稳工作的标准。基层的稳定对于政府和群众都是有利的，维护基层稳定是两者的共同责任，表面的平静不代表本质的和谐。维护基层稳定的关键是得到人民群众的理解和支持，以暂时的平静掩盖潜在的风险，以基层“绝对”的稳定代替群众利益的维护，这不能不说是出发点的偏移。正是这种偏移，使得群众路线的价值不能彰显，社会的基层也不能实现真正的稳定。

3、群众路线作风不强，增加了基层维稳工作的难度。

工作作风不同于领导作风，领导作风与领导个人经历、性格等个人因素相关联，而基层维稳的工作作风则是系统的问题，受到整个基层组织文化的影响。若整个基层组织的工作作风倾向于贯彻群众路线，则其成员就会时刻考虑人民群众的利益，真正做到“权为民所系、利为民所谋”，群众自然积极配合;反之，如果整个组织都漠视群众的利益与所求，处处透漏着“大政府”、“全能政府”的理念，则其管理效果则可想而知。现实中基层管理组织群众作风缺失，会下意识地拉远与群众的距离，自然得不到群众的支持，其维稳工作的难度必然增加。其主要表现包括:一是“官僚主义”的邪风屡禁不止，官本位的价值观并无明显改观。二是行政门坎过高，群众在与基层管理组织打交道中得不到便利。随着群众素质的提高和维权意识的觉醒，官僚主义已经不能够得到广大人民群众的认可，甚至招致反感。这种反感即为对其管理行为的误解、抵触和不配合。同时，正是在这种“官本位”的影响下，基层管理组织不会将群众的利益诉求放在重要位置，在日常管理中缺乏便民利民的意识。当群众与政府打交道时，这种不便就会体现在审批程序繁杂、服务态度恶劣等方面，这将极大地影响群众对基层政府的认同感。尽管上述现象只是存在于少数基层管理部门的极个别事例中，但其揭示的复杂矛盾关系尤为发人深省。因此，基层管理的工作作风应以群众路线为基准，树立群众观念，强化群众意识则是增强基层维稳效度的有效手段和途径。

4、群众工作能力不足，降低了基层维稳工作的实效性。近年来我国基层管理组织的宣传能力、动员能力和组织能力有着不同程度的下降，找出限制群众工作能力因素已成为提高基层维稳工作实效性的关键所在。随着社会政治经济环境的变化发展，传统的群众工作的宣传方式、管理方式以及组织架构都已经不适应当前的社会环境。在计划经济时代，由于社会流动性有限，人民的生活环境相对固定，在封闭的社会环境中，高强度、高重复性的宣传方式很容易引起人们的关注，从而达到良好的宣传效果。但随着我国市场化程度的加深，社会迁移的速度明显加快、规模明显扩大，封闭、固化的宣传方式已经不能通过其大量、重复的宣传达到相应的效果。在计划经济时代，基层管理组织主要还有监督与监管的职能，在很大程度上控制着基层社会的运行。人民群众的言行举止都与基层社会组织的管理有着不可割裂的联系。但进入新时期以来，基层管理组织的职能逐渐转变，向“服务型”政府正逐渐取代“管制型”政府，政府在某种程度上不太适应新角色。伴随着经济体制的改革，曾盛极一时的国有企业的社会职能逐渐弱化、剥离，单位的影响力极具下降，组织架构上出现的“真空地带”亟需基层政府加以承担。但是部分基层政府坚持原有的宣传、管理方式和组织架构，移植基层管理的传统经验已不能很好地适应现实需求。可以预见，在一定时期内以上几个方面依然会阻挠政府群众工作能力的提高，影响群众工作效度的提高，从而会降低基层维稳工作的时效性。

三、群众路线视域下做好基层维稳工作的思路

党的十八届三中全会指出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益，最大限度地增加和谐因素”①习近平:《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议:中国共产党十八届三中全会全面深化改革决定》，2013年11月12日。。面对基层维稳工作的各项挑战和压力，基层政府及其党员干部应将群众路线深入贯彻至基层维稳工作中，做好以下方面的工作。

1、建立健全维稳机构与体制，实现由“应急维稳”向“体制维稳”转变。要改善以应急性维稳为主的现状，必须建立以群众工作为统领的基层维稳体制机制，实现“预防—疏导—调处”的有机统一。党的十八届三中全会指出，要“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这不仅对基层民主工作提出了新的要求，也对基层维稳工作的体制化进程指明了方向。一是要统筹机构资源，建立高效顺畅的工作机制。目前，各级的信访等维稳机构在不同角度履行维稳的工作职责，但存在条块分割、职能交叉等问题，已不再适应新时期维稳工作的需求。可以在党内部专设协调机构，与政法，信访等合署办公，形成维稳、群众、政法“三位一体”的横向体制。二是要适应信息时代群众多点多发诉求的特点，在县镇两级设立“e维稳中心”。实行统一受理、统一分流、统一协调、统一督办、统一归档，有效解决综治维稳工作中“九龙治水”的难题，实现纵向贯通。三是要坚持群防群治，实现基层矛盾就地解决。目前绝大部分基层诉求或矛盾属于人民内部矛盾范畴，借鉴“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的枫桥经验自然不失为有效的基层维稳模式。要在村一级选聘基层维稳信息员，审视现实工作环境的缺失，及时收集和发现可能影响稳定的倾向性、苗头性信息和矛盾，坚持一案一策，及时调节和问题回馈，有的放矢地采取解决措施，从而实现工作无缝对接，回归基层维稳的群众性本原。

2、畅通基层维稳与群众工作的利益诉求通道，实现由“刚性弹压”向“柔性疏导”的转变。党的十八届三中全会指出，“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”①习 近平:《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议:中国共产党十八届三中全会全面深化改革决定》，2013年11月12日。要通过相应的制度建设，保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权②聂 秀华，邱飞:《对构建中国特色社会主义“法制体系”的理论思考》，《齐鲁学刊》，2013年第2期。，为此，应充分利用现代信息技术，确保群众利益诉求通道的畅通，实现“群众有诉求，在家可诉说”，克服因空间、时间带来的疏远，实现信息的无缝对接。一是开设“基层民生”网站和“我有话说”视频接谈系统，畅通电话和信访渠道，使群众诉求在第一时间得到关注，避免久拖生变。现代信息技术赋予了信息及时充分交换的条件，有效弥补现阶段社会维稳机制的不足，拓宽丰富了社会信息流通的渠道和方式。二是打造县、镇、社区不稳定因素的“三级过滤平台”，按工作管理职责在第一时间解决处理，避免激化升级。基层作为社会矛盾频发点，社会维稳压力大，应健全完整、高效的处理体系和应对流程提高处理问题的精确性和准确性。三是明确各级责任主体，使群众各种利益诉求能够得到及时有效地解决。由于现阶段各级维稳责任划分不明确，极大的影响了问题处理的效率和群众满意度。明确维稳责任主体，使群众利益的诉求能及时准确地获得协调处理，这既是对社会维稳工作的配合，也是构建新时期社会主义维稳体制的必然要求。

3、建立健全基层维稳预警和评价机制，实现由“虚弱软散”向“科学坚实”转变。混乱、落后的社会维稳预警标准和评价机制使得现阶段社会维稳机制的出发点与群众路线相背离，因而构建科学、坚实、人性化的社会维稳预警评价机制则显得尤为急切。一是开发“平安指数”预警体系。合理设置预警指标，通过民生、治安、网络等相关数据的收集、自动生成，形成“平安不平安，系统说了算”的良好局面。量化、客观的维稳指标能够为社会维稳决策提供重要的参考，将会使社会维稳工作日趋精细化。二是设立民生诉求满意度评价体系。包括工作效果由社会评价，工作作风实现网上评价，部门形象实现部门评价。把评价权还给群众，“平安不平安，群众说了算”。评价体系应该随着维稳责任的划分而有所改变，群众作为社会维稳的主体理应在评价体系中占据绝对重要的地位，因而要形成“以群众为主、多元主体共同参与”的社会评价体系。三是完善综合考评体系，科学奖惩。综合考评体系的标准，不单纯看是否有问题、评价主体是否健全，更应注重问题解决的实际效果。社会维稳的效度应作为考评最重要的标准，并以此作为奖惩的依据。

4、加强群众路线教育，提高干部素质，实现由“生变处置”向“前移预防”转变。对此，党的十八届三中全会也指出，“围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快体制机制改革和建设。健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，完善直接联系和服务群众制度③习近平:《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议:中国共产党十八届三中全会全面深化改革决定》，2013年11月12日。。一是树立服务和依靠群众的意识，做好事。二是提升服务和依靠群众的能力，能干事。这就要求广大党员干部不断提高自身的政策水平和业务素质，提高依靠群众，服务群众的能力，把好事办好，把好事办实。三是自觉依法行政，不惹事。规范行政就要求政府尽责而又不过度干预，依法适度行政。四是着力解决基层班子突出问题，提高战斗力，谋成事。基层班子与群众直接接触，基层班子的好坏与否直接决定着政府在群众中的形象。现阶段基层领导班子存在着官僚主义等问题急需解决，亟需强化解决问题的能力。五是带领群众共同富裕奔小康，干大事。社会管理组织需要有眼光、有魄力，敢干、肯干，带领群众提高生活水平，实现共同富裕也是政府的重要职责。激发社会活力，决不能因为维稳工作而束缚住手脚。

5、立足实际，强化基层基础，实现由“关注现实”向“核心利益”的转变。当前，在基层维稳工作中，往往对表现比较明显的各类群众上访等问题重视程度较高，各级维稳组织也自觉不自觉地放在了解决群众诉求或处理一些突发性事件上，但这应只是基层维稳的一个方面。更重要的是要体现维稳的核心内容，即警惕以争夺群众力量，推翻中国共产党领导为目的的各种势力渗透、暴恐威胁、邪教侵蚀等问题，这才是各级维稳工作的重中之重。所以，具体工作中要坚持“两点都要抓”。一是齐抓共管切实解决关系群众利益的实际问题，让群众顺心，从根本上减少影响稳定的诱因。开展“平安建设”工作，让上访群众回归正常生活，坚持事要解决，让群众顺气。二是高度关注村居宗教势力扩大蔓延的趋势，逐步把维稳重心由单纯社会维稳转向社会维稳和政权维稳并重。