新环保法直面三大难题

杨未宏

新《环境保护法》的实施究竟难在何处？法难于行该如何破题？

天下之事，不难于立法，而难于法之必行。

新修订的《环境保护法》将于2015年1月1日正式实施，被称之为我国历史上最为严格的专业领域行政法。尽管该法有诸多亮点让社会各届寄予厚望，但新《环境保护法》的实施难度也颇受质疑，究竟难在何处？法难于行该如何破题？

环保部门的执法尴尬

“违法成本低、守法成本高”、“环境行政处罚执行难”一直是环境执法面对的最为突出的问题之一。

环保部门一度被人调侃为“世界四大尴尬部门之一”。由于管理体制的原因，地方环保部门在面对企业非法上马项目、违法排污时，常常不能依法查处，而是要看当地书记、市县长的脸色，看相关部门的脸色。有时法律之剑已经举起，却又无奈地放下。

《中国经济信息》记者在基层采访时，当地环保部门的人员往往会“大吐苦水”， 声称自己对于违法现象是有心无力，受“夹板气”现象严重。另外，市、县一级环保部门的力量较为单薄。目前环保部门的执法力量呈现倒金字塔结构，中央和省级力量雄厚，而到市、县、乡这一层级，其力量则越来越薄弱，甚至有的县级环保局能够保障日常执法的工作人员只有一至两人，有的乡镇则根本没有任何执法力量。

尽管新《环保法》赋予环保部门执法权，但在一些执法人员眼中，查封、扣押等措施的实施，最大阻力在于环境监察部门的资格。由于地方环保局人力有限，强制执行往往都由环境监察机构进行，而多数的环境监察机构属于事业单位，不是行政机关，要依靠环保局委托才能开展行动，可这种授权行为要真正拿到法庭上可能又经不起推敲。相比起其他部门，环保部门和司法部门联动协作的起步较晚。环保部门没有强制权，申请法院来执行强制措施实施起来有难度。

同时部分严厉的处罚权并未完全下放，以对严重违法企业的关闭权为例，尽管新《环境保护法》第六十条规定了“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准、超过重点污染物排放指标排放污染物的县级以上人民政府环保部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施”。该项权力的行使将会遇到越来越大的阻力，强制措施有难度。环保部门尤其是基层环保部门强制权的有效实施需要地方政府给与支持，在现有的立法框架与实际工作中，却难以将地方党委纳入法律规范。

公益诉讼困局破冰

公益诉讼主体资格的放开，是此次环保法修订中最大的亮点之一。这部法律从此在我国建立了公益诉讼制度，增强了公众以诉讼对治污染的力量。

环保法修订案几经易稿，最终明确将提起公益诉讼的主体扩大到“在设区的市级以上政府民政部门登记、连续活动5年以上且无违纪记录的社会组织”。这意味着公民个人无法发起公益诉讼。而且，设定“在设区的市级以上登记、连续活动5年以上”，有分析称，限制可发起公益诉讼的组织的数量，可以避免让各地法院一下子忙得不可开交，也能保证各地政府和环保局不被频繁推向被告席。

据《中国经济信息》记者了解，目前国内符合上述条件的社会组织有300家左右。

而在实践层面，社会组织则面临立案难等现实问题。中国政法大学环境法学家王灿发表示，新环保法通过后，新民诉法就公益诉讼程序问题的司法解释也会出台，目前最大阻力还在法院。“公益诉讼，要么告行政机关，要么告污染企业，两个都不好对付，法院怕惹麻烦，这才是根子。”

国际上，环境公益诉讼制度在环境保护方面取得了显著的成效。美国是环境公益诉讼的发源国，1969年制定的《国家环境政策法》第一次明文规定，检察机关可以提起环境公益诉讼。1970年修订的《清洁空气法》第一次规定了公民诉讼，其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。为了保障个人公益执法权的实现， 美国建立法律援助项目和公益法律事务所， 这些专门从事公益诉讼的律师所作为公益团体享受政府免税的待遇。同时，公益诉讼案件中律师费用转移制度的设立，以及行政机关对个人进行公益执法提供的援助又为个人提起公益诉讼提供了制度保障。

在我国，环境公益诉讼之门目前只能算开了一条缝。对于司法公正和司法效能具有决定意义的关键因素，比如环保法庭的设置、管辖制度的调整、法院去地方化去行政化、环境损害鉴定和诉讼收益分配管理等配套机制，才是环境保护法范畴无法解决的棘手难题。一切有赖于司法体制改革的后续实质动作，有赖于社会治理宪政文化和法治架构的进一步落地。

实施难在体制痼疾

尽管环保法修订案在环保执法、雾霾治理、清洁生产和环境监测等管理制度上提出了诸多完善条款，但体制改革仍未启动。一位不愿透露姓名的人士告诉《中国经济信息》记者，既有的政策管理体制跟不上节奏，理应从根本上重构环保体系，理顺各层面的权利义务机制。

修订后的环保法仍是一些修补条款，不是我国的环境基本法。虽然该法希望通过“面面俱到”的方式确保其在环境保护领域中的权威性，譬如规定生态红线制度、加强自然生态区域保护、加强生态修复、保护生态安全、开展生态补偿、重视农业生态保护等制度。但在生态保护方面将还会遇到与以前一样的问题，即权威性不够，以致在新《环境保护法》的实施过程中，农业、林业、海洋、国土资源等部门，会以适用已有专项法为由而冠冕堂皇地拒绝适用《环境保护法》的相关规定。重污染轻生态的弊端没有得到改善，其“瘸腿现象”仍将持续下去。

管理体制依旧不畅。修改后的《环境保护法》仍然规定，环境保护部门对环境保护工作实施统一监督管理，其他负有环境保护监督管理职责的部门对资源保护、污染防治等环境保护工作实施监督管理。这将不可避免地使其他相关方对环保部门的统一指导和监督持抵触甚至否定态度。

修法后重在执法，不仅做到有法可依，同时还要让各方有法能依。还有诸多细节问题亟待实施细则、配套文件的出台才能落实。近日，环境保护部制定的《环境保护按日连续处罚暂行办法》、《实施环境保护查封、扣押暂行办法》、《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》、《企业事业单位环境信息公开暂行办法》等4个配套文件面向全社会公开征求意见。环保部有关负责人表示，配套文件将于年内印发，待新法实施后，环保部门将对环境违法行为打出一套有力的“组合拳”。

我国环保体制改革短期难以启动，环保部部长周生贤在接受媒体采访时曾指出，“环保体制改革是一个渐进的过程，涉及职能调整等多个问题，将先从顶层设计做起，目前顶层设计我们有待出台。”endprint